澳审查外资人治大于政策 对华投资采矿警觉依然
澳大利亚露天铜金矿山整体景观。资料照片
中澳之间投资风波告一段落，澳方接连批准了一批中国企业投资，但是——
澳对华投资采矿警觉依然
近期中国企业投资澳大利亚矿业逐渐增多，并成为澳方媒体炒作的热点。然而在中国投资被澳方媒体炒热后，澳大利亚指导外国投资行为政策性文件缺失的问题浮出水面。一名密切关注中国企业在澳投资的消息人士日前向记者透露，虽然中澳之间投资风波告一段落，澳方示好，接连批准了一批中国企业投资。但应当引起注意的是，双方此前遇到的一些核心问题以及模糊不清的投资政策并没有发生实质改变，澳方对中国投资的警觉依然存在。
外资审查委员会关心的主要问题
关注澳大利亚市场的外资企业对外资审查委员会都不陌生，这是一个澳大利亚政府设立的，对计划进入澳大利亚市场的外资进行审查和审批的机构。
该委员会主任帕特里克·科莫尔曾对外宣布，海外投资者对澳大型矿企的持股比例需符合“不超过15%，在新项目上的投资不超过50%”的规定，此外，外资审查委员会通常关心的主要问题是：投资者的运营是否独立于相关外国政府之外，投资项目是否有可能阻碍竞争，或导致不当集中，或导致对相关行业的控制，该委员会还在个案基础上审核投资有否可能损害澳大利亚国家利益。但委员会权限只在向国库部长提出批准或者否决的建议，最终的裁定大权在国库部长的“一支笔”下。
在现行的审核制度下，外资审查委员会的审理周期通常为30天。30天后该委员会提出批准还是否决的意见，再将案件提交国库部长。国库部长侧重考虑国家利益，有权推翻外资审查委员会的意见，或者添加附加性条款，即所谓“有条件批准”。但若国库部长超过10天还没有做出任何裁决，那么他将失去对交易案的审理权。此外，外资审查委员会还可以视个案情况将审理时间延长至最多90天，以充分调查和审核。
澳审查外资“人治”大于“政策”
在澳美自由贸易协议框架下，澳外资审查委员会受理的外国投资申请多是来自美国的私人企业，两国是战略同盟国，体制相近，又是以私人公司名义申请，各方一直相安无事。澳大利亚也一直对外宣称欢迎外资进入资源领域，可以促进就业，增强国力，澳大利亚的投资环境公平、开放、透明。
然而在中国投资被澳媒体炒热后，澳大利亚指导外国投资行为政策性文件缺失的问题浮出水面。一名密切关注中国企业在澳投资的消息人士日前向记者透露，虽然中澳之间投资风波告一段落，澳方示好，接连批准了一批中国企业投资。但应当引起注意的是，双方此前遇到的一些核心问题以及模糊不清的投资政策并没有发生实质改变，澳对中国投资的警觉依然存在，澳外资审查委员会仍然是“人治”大于“政策”。
澳大利亚国库部长怀恩·斯旺在2009年12月的一次讲话中指出，中国投资虽然被媒体炒作成热点，但其实际只占进入澳大利亚资源领域较少的一部分外资，美英等国的投资规模是中国的50倍以上。斯旺在讲话中明确指出，虽然作为国库部长，需要做的是审查外资是否符合澳大利亚的国家利益，但是他本人也很难对国家利益下一个简单的定义，只是表示国家利益的核心在于保证就业、创造财富以及关键的国家经济主权问题。
澳大利亚一家研究机构的研究员此前指出，这种“国家利益”概念的模糊性以及不明确的投资指导政策使得海外投资者承受着很大的风险。因为澳大利亚政府可以以此为名阻止某些外国投资者购买本国公司股权。
经历了中国投资问题困扰的2009年后，国库部长斯旺已经决定在全新的2010年作出几个改变，一是增加外资审查委员会规模，增加一名经济专家参与审查调研；二是在2010年早些时候推出简单易懂的投资手册，这种手册将有中文、日文和印尼语多种文字；三是要求外资审查委员会主动加强与驻澳大利亚大使馆等外交机构联系，确保沟通和交流顺畅，确保外国投资者清楚在澳大利亚投资需满足的各种条件。
必和必拓为我并购澳矿设障
随着时间推移，必和必拓先前曾游说阻挠中国投资已经为许多人所知。据澳前财政部官员、国库部长斯旺的发言人斯蒂芬·乔斯克说，当时，必和必拓的游说邮件几乎发到了政府所有部门。而显然，“财政部基本上接受了这些政策建议，认为中铝投资入股力拓交易将危及国家安全。”
幕后黑手逐渐浮出水面，其身份正是澳矿业第一大巨头必和必拓。《悉尼先驱晨报》曾发文提问：中铝与力拓联手之际，必和必拓为了促成自己与力拓的交易有没有在背后积极游说拆台？回答：一定的；必和必拓总裁唐·阿格斯是不是认为应该限制外资进入澳资源领域，对中国国有企业的注资行为应尤其限制？回答：绝对的。
引人注意的是，这篇文章的作者是必和必拓股东之一马尔科姆·梅登。梅登说，必和必拓的总裁阿格斯和首席执行官克洛普斯早在斯旺对国企投资做表态之前，就已经找到澳政府最高决策领导进行密谈。他们向陆克文和财政部长唐纳游说中国国有企业中铝进入澳资源市场之后可能产生的种种后果，包括对国家利益和安全的影响，同时他们也说明了必和必拓与力拓联手的计划。此后，必和必拓组织了一大批专家出谋划策，而与堪培拉接触的只限于公司几名高层。他们不断向堪培拉官员吹风，包括一旦中铝注资成功，将获得董事会席位，持股比例翻倍，还将获得力拓在皮尔巴拉地区的优质铁矿石资源等。
消息人士指出，必和必拓在行业里巨头地位牢固，其与政府人脉关系紧密，得到政府高官支持。必和必拓欲借合并力拓与世界排名第一的巴西淡水河谷抗衡，从而掌握全球铁矿石资源，但长期觊觎未果，而此时中国投资争取力拓，希望进入利益攸关而敏感的皮尔巴拉地区，其战略优势和巨大收益触碰了必和必拓的既得利益和战略运筹，促使必和必拓必然使出浑身解数阻挠拆台。
投资澳矿业市场需统筹安排
我企业海外落地需要统一协调，宏观布局，同时照顾他国核心利益和重大关切，小心拿捏。这些战略布局应统一论证，有计划、有步骤、循序渐进地推进。综合分析中国投资遇到的障碍，应看到任何一国国有企业若大举进入澳核心领域都会遭遇当前的波折和阻力。近年来，随着我国综合国力的提高，中国企业投资澳矿企数量较多，时间相对集中，个别的数额巨大，容易引起如必和必拓这样的利益攸关者积极游说，媒体借机炒作，社会产生无谓恐慌，政府警惕国家安全和利益，与我不利。
此外，澳大利亚政府之所以能够接受必和必拓的游说，本质在于战略考量和封杀国有企业对澳资源行业投资的倾向。资源是发展权的问题，资源行业是澳大利亚经济发展的核心和命脉，决定着澳大利亚国家发展和在全球各国中的定位。澳大利亚在资源行业拥有世界排名前三甲的两大矿企，必和必拓和力拓。这两拓未来的发展命运很大程度上决定着澳大利亚未来国家战略和安全，是澳方的重大关切和核心利益。
加之有人借机大肆鼓吹中国国有企业“走出去”是大举抢夺资源的计划，要在全球尽可能多地掌握资源。中国强大的发展势头离不开澳大利亚资源供应，因此澳大利亚要锁紧源头。因此，我方需统一解决国有企业对外身份问题，避免澳方狐疑我“走出去”战略直指其国家利益和安全。我企业可考虑选择体制相对独立的下属公司出面与外方进行接洽合作，对外着重突出行业性、专业性和生产性能等综合业务能力，强调独立运作和独立决策。应该看到，尽管澳商界对外忌讳“政府背景”，或与政府关系过密，但实际在必和必拓、力拓这样的核心命脉公司，或是通信、铁路等大型国家公司中普遍存在与政府之间既合作又独立的联系，只不过由于商业忌讳掩饰得比较隐蔽，平日独立运作，遇事协调配合。在与西方国家打交道时，也可考虑采用他们习惯的这种处理国家公司与政府关系的“潜规则”。
第三，应系统考虑如何应对必和必拓欲强霸铁矿石市场的战略思量，这涉及铁矿石价格谈判和公平定价。我当初欲联手力拓某方面也是出于对世界第二大矿企必和必拓予以抗衡，打破市场和价格垄断的考量。但力拓的铁矿石年产量高达1亿吨，是世界第三大铁矿石生产商，也是必和必拓长期和必然争取的力量。
应看到，铁矿石资源丰富的西澳大利亚州皮尔巴拉铁矿石地区总体上由必和必拓和力拓两大矿企牢牢掌控，但必和必拓更胜一筹，中小型矿企都不得使用其铁路和港口。这对于澳政府看待中国国有企业海外投资和我“走出去”战略，以及审查中国投资的政策都产生了不利影响。
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“走出去”开矿多头管理暴露不足
我国制定“走出去”开发利用境外矿产资源的战略正确而必要。目前，这一战略已经取得成果，但企业在“走出去”过程中出现的一些问题，部分全国政协委员和国内企业负责人认为，这些问题不利于我国大规模长期利用国外矿产资源，需要认真研究应对。
《经济参考报》记者最近对参与我国企业“走出去”调研的部分全国政协委员采访了解到，全球矿产资源分布具有明显的地域特征，主要矿产分布相对集中。我国探明的矿产资源总量虽然位居世界第三，但人均矿产资源拥有量仅为世界人均量的1/3，位居世界第58位。从资源种类看，占有色金属产量94%的铜、铝、铅、锌等大宗矿产储量严重不足。中国地质科学院有关报告预计，今后20年，中国将短缺30亿吨铁、5亿吨到6亿吨铜和1亿吨铝。
同时，我国矿产资源还表现出贫矿多、富矿少，小矿多、大矿少的特征。如我国铁矿石平均品位仅33%，而巴西、澳大利亚、南非等国都在60%以上；我国70%以上的铝土矿、80%以上的铜矿、90%以上的镍矿都需要坑采，开采成本较高。
我国矿产资源的禀赋状况，决定了合理开发利用境外矿产资源、形成多渠道的资源储备是事关我国经济发展安全的重大战略问题，而不仅是金融危机背景下的短期策略，利用好两个市场特别是国际市场、利用好两种资源特别是境外资源，是保障国民经济发展安全的重大战略。
截至2008年底，经国家发改委核准的境外矿产资源领域限额以上项目76个，中方协议投资额累计超过332亿美元，投资集中在铁、铜、铝、镍、铬、钾、天然铀、铅锌等矿种，分布在30个国家和地区。但与长期资源需求量相比，我国矿业对外直接投资的规模存量仍然偏小，权益储量与权益产能控制偏少，储量大、开采成本低和周期长的世界级矿山资源控制几乎空白，特别是在铁、铜、镍、铀等品种上，存在较大缺口。
面对严峻的资源供应形势，国家有关部门相继出台多项政策，加强国内矿产勘查与有序开发，加大对境外矿产资源开发的支持力度。在国内，钨、锑、稀土等战略性资源整合已取得一定成效；在境外，有关部门也做了大量工作，支持国内矿企积极实施“走出去”战略，境外矿产资源投资大幅增长，资源权益量稳步增加。
部分政协委员和国内企业负责人认为，我国在实施“走出去”利用矿产资源战略过程中面临一些问题，不利于我国大规模长期利用国外矿产资源。
一、政府部门多头管理，统一规划与协调不足。全国政协人口资源环境委员会主任张维庆说，上世纪90年代以来，我国陆续撤销了石油部、煤炭部、冶金部等部委，成立相应的总公司，原管理职能现分散在有关部委及行业协会等。为加强资源开发的协调，有关部门建立了多个部际联席会议制度。但目前的联席机制往往限于参与部门的管理职能，难以统筹考虑境外资源开发各方面因素，进行统一引导和协调各部门、金融机构和企业间的关系。虽然陆续出台了文件，提出“完善鼓励政策，加大重点支持”等战略举措，要求研究建立外汇储备与重要资源战略储备合理转化机制等。但由于落实责任不明确，始终没有制定出兼具指导性和操作性的统一规划与实施方案，一定程度上影响了境外资源开发利用的整体效果。
二、政策支持力度不够，开发主体实力普遍不强。全国政协人口资源环境委员会副主任李元说，与美国、加拿大、日本等发达国家相比，我国目前对境外资源开发的支持力度明显不足。例如，我国政府为鼓励国内企业到境外投资，设立的对外经济技术合作专项资源规模，与一些发达国家对某些矿种探矿进行的资金补助规模相比还很小，对于境外矿产的开发支持作用有限；而且，现有的国外矿产资源风险勘查专项资金申请难度较大，且仅集中在风险勘探领域。
李元认为，政策支持的力度与针对性不足，是造成国内矿产企业缺乏国际竞争实力的原因之一。我国在能源领域培育了中石油、中石化、中海油、神华等一批世界级企业，然而在矿产领域沿缺乏领军企业。2008年，全球最大的矿产企业必和必拓，销售收入近600亿美元，利润超过200亿美元，国内企业与其不在一个重量级上，很难与之在国际市场展开有力竞争。
三、国有企业往往遭遇政治歧视，民营企业缺乏政策通道。全国政协人口资源环境委员会委员李铁军说，目前，境外资源开发的主体仍是国有企业特别是中央企业，2008年，经国家发改委核准的境外矿产资源投资项目中，中央企业协议投资额占比在90%以上，项目数量占比50%以上。但是，国有背景企业在开发境外资源过程中非常容易遭遇政治歧视。
全国政协人口资源环境委员会委员、中国科学院院士王光谦告诉记者，民营企业由于自身实力较弱，又缺乏国家政策支持，境外资源开发成效不大。目前，我国实施的“走出去”政策，支持对象以国有企业为主，民营企业能够享受的政策较少。同时，在融资方面，国内银行也主要向国有企业特别是中央企业倾斜，民营企业很难获得境外资源开发大额贷款。海外收购所需资金是一般企业难以承受的，即便是大型国有企业也都需要银行的支持，缺乏政策支持与融资渠道的民营企业要收购大型矿山资源难度更大。（来源：经济参考报）
国际金融危机带来阶段性机遇
我国应统筹资源协调出击
部分全国政协委员和矿产企业负责人接受《经济参考报》记者采访时建议，我国可充分利用国际金融危机带来的矿产品价格总体走低的阶段性机遇，依托中国资源需求的市场地位，对内协调各部门形成合力，对外多渠道统筹运作，加快开发利用境外矿产资源的步伐。
全国政协人口资源环境委员会主任张维庆、全国政协人口资源环境委员会委员中科院院士王光谦及山西、山东、新疆、黑龙江等地的矿产企业负责人认为，当前国际矿产资源开发出现了一些新动向：主要矿产资源国政府开始采取回收采矿权、增加税收、提高国有公司在项目中股份等方式，加强对境外资本开采本国矿产资源的限制。一些矿业巨头纷纷通过兼并、收购、合作等方式提升力度，我国获取境外矿产资源的难度不断增加，国家及有关部门及时制定对策，确保我国掌握利用境外矿产资源的主动权。
一是加强部际统筹协调机制，实施统一规划与指导。针对当前“走出去”开发利用矿产资源中存在的突出问题，需强化部际统筹协调机制，明确境矿产开发利用战略、开发的重点品种、区域与全球布局，为决策提供参考建议、为企业投资提供方向指引。政府各部门、金融机构、企业也需协调好关系，简化现有境外投资审批手续，提升审批效率。同时要加强技术审查工作，设立技术审查委员会，在规划布局、项目审批等方面提出建议，供决策参考。
二是加大政策支持力度，将部分外汇储备转化为资源储备。由于矿产领域的投资大、风险高、回收期长，单纯依靠企业的力量很难达到国家战略目的。国家需加大在税收、基础勘查等方面的财税支持力度，加强政策支持针对性。加大对国外地质信息勘查方面的投入，加强对国外法律法规和风俗等软环境的研究，为企业“走出去”提供基础支持。
当前，我国外汇储备已达2万亿美元，若将部分外汇储备转化为资源储备，不仅有利于外汇储备多元化，分散投资风险，而且能够对境外矿产资源利用发挥重要战略作用。如建立健全外汇储备与资源储备的转换机制，可考虑以下几种方式：一、设立矿业开发基金。由中国投资公司联合金融机构、国内大型矿业集团或国外战略投资者等发起，以国内外特别是境外矿产资源为投资对象、通过对国内企业包括民营企业提供股权性融资安排，支持其境外资源开发项目，或直接对境外优势矿业公司进行投资收购。二、加大资源储备力度。增加资源储备量，利用外汇储备进行金、铜、镍、铀等国内短缺矿产资源的收储，加大矿产资源储备在外汇储备中的比重，优化外汇储备结构，实现外汇储备保值增值。三、通过国家财政安排将部分外汇储备注入部分中央企业，将储备转化为企业资本金，用于企业对外矿产资源投资，增强企业竞争实力。
三是探索国有企业资源获取新形式，加大对民营企业政策扶持力度。在开发境外资源的过程中，可多条腿走路，多种所有制企业并行。对国有企业而言，可以通过政策支持，鼓励其通过充分利用已成功收购的海外公司，打造国际化的海外资源开发平台，鼓励设置并培育发展离岸公司，谋求海外上市与国际资本运作，规避潜在政治风险。加大对信誉好、实力强的民营企业的政策扶持力度：在现有支持政策中需充分考虑民营企业的需求，为其提供相应的政策获取通道。如在对外经济技术合作专项资金、国外矿产资源风险勘查专项资金等中拿出一部分专门分配给民营企业；鼓励民营企业与国有企业合作开发境外资源。对于民营企业获得的国外矿权，为其在国内提供矿权产易平台，鼓励其与有开发能力的国有企业共同开发；鼓励民营企业首先尽快进入俄罗斯、蒙古、缅甸、哈萨克斯坦和非洲主要富矿国家，实施大规模的矿产资源开发，并引导民营企业在境外将原材料加工成初级产品，以利于减少对国内环境的污染，大幅度提高经济效益。（来源：经济参考报）
