美国反补贴法是否适用于非市场经济国家
一、问题
美国反补贴法是否适用于非市场经济国家？
提出问题的时间是1983年11月。当时美国国内产业，根据美国反补贴法，要求商务部对从共产主义国家波兰和捷克斯洛伐克进口的碳钢盘圆征收反补贴税。在美国的法律概念中，政治上的共产主义国家等同于经济上的“非市场经济国家”。
二、法律
美国反补贴法产生于1897年。1974年进行了实质性修改，纳入《1974年贸易法》。东京回合后，为使美国反补贴法与关贸总协定的《反补贴守则》保持一致，美国国会制定了新的《1979年贸易协定法》。于是，美国就有了两个版本的反补贴法：一是《1979年贸易协定法》之前的反补贴法，适用于所有国家；二是《1979年贸易协定法》中的反补贴法，适用于受关贸总协定约束的国家。
此后，美国反补贴法又几经修改：（1）1979年《第3号重组方案》；（2）《1984年贸易和关税法》；（3）《1988年综合贸易和竞争法》。《1988年综合贸易和竞争法》的早期文本曾明确规定，当补贴可被合理认定和计算的情况下将反补贴法适用于非市场经济国家。这一条款后来被删除了。所以，从法律表面看，它是否适用于非市场经济国家是不明确的。
三、商务部意见
在碳钢盘圆案中，商务部裁定对来自非市场经济国家的产品不适合采取反补贴措施。其理由是：“反补贴条款含义内的奖励或补助无法在非市场经济国家中得以认定。”非市场经济国家的生产商接受的不是反补贴法律意义上的补贴。基于相同的理由，商务部随后终止了对来自共产主义国家苏联和德意志民主共和国的碳酸钾的反补贴调查。
商务部认为，反补贴法不适用于非市场经济国家。补贴“就其定义而言是任何扭曲和破坏市场程序并导致资源配置不当、鼓励无效率生产和世界财富减损的行为”。商务部无法认定非市场经济国家中的“补贴”。其一，因为非市场经济国家不存在市场，寻找“市场程序”的扭曲和破坏是没有意义的；其二，非市场经济政府取代市场成为资源配置者，不存在普遍的私有制。政府是每个行业内大多数企业的所有者，控制着企业，企业缺乏私有制下的经济利益，这种经济利益对于企业也不是必需的。企业购买生产要素或销售产品的行为虽然也以一定的价格表现，但根本不反映而且也无法反映实际成本。价格由政府来定；生产企业和外贸企业的损失由国家来补偿；投资由国家控制；货币和信贷由国家分配；货币兑换受到管制；私营企业仅限于消费产品领域。对特定行业的特定产品的补贴是无法衡量的，生产商在得到补贴的同时，他的原材料供应商也得到补贴，更上一级的供应商也会得到补贴……。在此情形下量化其中某种补贴并征收反补贴税是不可能的，也是毫无意义的。相反，对于市场经济而言，补贴相对于大量的经济活动而言仅是例外情况，而且受补贴企业相对于给予补贴的政府来说也具有独立的经济利益，因此市场经济的补贴是可计量的，征收反补贴税也是有意义的。商务部指出，如果“补贴”的概念适用于非市场经济国家，那么政府的每一项措施都将构成补贴。
商务部认为，由于反补贴法不能适用于非市场经济国家，国会选择了另外两项措施来处理非市场经济国家的不公平贸易问题：那就是《反倾销法》和《1974年贸易法》第406节，即贸易干扰条款。国会在反倾销法中特别地提出了对待非市场经济国家的替代国价格调查措施，而反补贴法中却没有相似的规定。406条款则完全是以共产主义国家的产品为特定的制约对象而制定的措施。商务部认为，国会的态度是倾向于采取反倾销和防止贸易干扰手段制裁非市场经济国家的不公平贸易行为。
四、国际贸易法院的意见
美国国内产业不服商务部在碳钢盘圆和碳酸钾案件中的意见，要求美国贸易法院对此进行司法审查。
两个案件涉及的法律争议点相同，国际贸易法院决定将碳钢盘圆案与碳酸钾案合并审理。国际贸易法院否决了商务部的意见，认为“商务部对这一法律的解释和实施上存在着基本的错误”。
国际贸易法院指出，反补贴法的立法语言和宗旨表明国会的目的就是要使反补贴法适用于所有国家，并不想对区别对待市场国家和非市场国家。国会用了十种穷尽的选择和描述任何可能的补贴手段，包括直接和间接的优惠，并在界定补贴时使用了具有最广泛意义的语汇，目的就是以宽泛的语言涵盖任何国家可能授予的补贴。
国际贸易法院指出，商务部“依其行政命令”将“补贴”一词重新解释成“一种对市场经济的扭曲”，从而创设了反补贴法不适用于对非市场经济的重大例外。国际贸易法院“以其最抽象的形式将补贴界定为以某些特殊的优惠对出口实施鼓励”，认为界定这种特殊优惠的潜在困难不是将非市场经济国家排除在反补贴法适用之外的正当理由。
国际贸易法院还否决了商务部另外一个的观点。国际贸易法院并不认为国会倾向于采取反倾销措施处理非市场经济国家的不公平贸易行为。指出，与反补贴法比较而言，反倾销法不过是提出了一个更适用于非市场经济国家的替代国计算方法，说明国会主张优先选择反倾销法，但不等于反补贴法就必然不适用于非市场经济国家。
五、联邦上诉法院意见
来自非市场经济国家的生产商不服美国国际贸易法院的判决，向美国联邦上诉法院上诉。联邦上诉法院否定并撤销了国际贸易法院的判决。碳钢盘圆案是以管辖的理由撤销的。在碳酸钾案中，联邦上诉法院否定了国际贸易法院的意见，支持了商务部的意见，认为美国反补贴法不适用于非市场经济国家。
联邦上诉法院指出，国会制定反补贴法的目的就是为了使美国的企业免受外国生产商从其政府那里享受补贴而形成的损害。政府补贴将使外国的生产商在美国市场的居于不公平竞争的优势地位。
联邦上诉法院认为，就定义而言，在一个非市场经济国家中，这一类型的“不公平”竞争是不存在的。在非市场经济国家，企业是由国家严格管制的，“国家提供给出口企业的经济激励并不能使这些企业在美国提供其没有补贴的情况下不能提供的销售”。所以，这些激励不能成为补贴。
上诉法院进一步指出，即使这些“激励”被标示为补贴，非市场经济国家的政府也必然是在对其自身进行补贴，这不是国会通过反补贴法所描述的“补助或奖励”。
联邦上诉法院在国会制定的反倾销法中发现了支持其观点的其他理由，并且认为非市场经济国家的任何不公平竞争行为应由反倾销法而不是由反补贴法处理。上诉法院指出，国会已经通过1930年以来的多项变革对反补贴法中的这一问题保持沉默，同时具体而又明确地解决了反倾销法的非市场经济国家问题。上诉法院认为，这种区别对待强烈地表明了国会将非市场经济国家排除在反补贴法的适用之外的用意。
六、商务部的调整意见
由于终审法院与商务部的意见保持了一致性，美国反补贴法不适用于非市场经济国家的观点于是成为结论。但数年之后，在1992美国国内产业对中国电风扇提出的反补贴调查中，商务部对原来的意见作了调整。商务部坚持原来的立场，认为反补贴法不适用于非市场经济国家，但是认为反补贴法适用于非市场经济国家中的市场经济导向行业。
问题被重新提出来的起因是在反补贴调查之前，美国国内产业对中国的电风扇提出了反倾销调查。在反倾销调查中，商务部继续了在“镀铬螺母反倾销案”中首次采用了中国企业购自市场经济的原料，按照实际采购价格计算成本的做法，并且进一步第一次提出了非市场经济国家中市场经济导向行业的测试标准。这是一次很重要的突破。它表明在美国坚持认定中国是非市场经国家的同时，开始承认中国的部分行业具备了市场经济因素。
在电风扇反倾销案中，美国国内产业失利，转而对中国的电风扇提起了反补贴调查。其理由就是，美国商务部在碳钢盘圆案和碳酸钾案中关于反补贴法不适用于非市场经济国家的认识的实际情况已经发生了变化。商务部在电风扇反倾销案中提出了市场经济导向行业的测试标准，表明其把中国绝对视为非市场经济国家的立场发生了变化。由于这个突破，商务部原来的观点也应当改变。
商务部接受了美国国内产业的主张。商务部认为，在对非市场经济国家的反倾销调查中将特定行业视为市场导向行业，并按生产商实际发生的成本作为正常价值计算的依据，那么理论上将出现一个法律漏洞：非市场经济国家的生产商产品享受政府补贴，但不构成倾销，依据原来的对非市场经济国家的产品不适用反补贴法的立场，又不能进行反补贴调查，这个局面不利于美国国内产业。在电扇反补贴案终局裁决中，商务部表示，如果市场导向行业的成本或价格是市场决定的，能作为正常价值计算的依据，那么在此情形下任何补贴也就可以得到确定和计量。如果在此情况下反补贴法仍不能适用的话，那么美国国内产业就会处于十分不利的地位，因为非市场经济国家的政府会在用补贴将倾销幅度降至最低的同时又使其企业免受美国反补贴法的制裁。
商务部还认为，1988年反倾销法修正案允许商务部在确定非市场经济国家的出口商的外国市场价值时使用实际的市场经济投入的方法，表明国会认识到传统非市场经济国家向市场经济国家转化的意图。国会关注到了这种情形，即非市场经济国家中的某个行业可能免受非市场经济的扭曲而可将其在非市场经济国家中发生的实际价格和成本在倾销的计算中使用并得出有意义的结果。如果在非市场经济国家中某个被确定为具有足够市场导向的产业的价格或成本被作为外国市场价值计算的基础，就意味着任何补贴也可能是有意义的，而且是可以被合理认定和量化的。因此，反补贴法可以适用于非市场经济国家中的某个市场经济导向的行业。
商务部调整后的意见认为，反补贴法不适用于非市场经济国家但可以适用于市场经济导向的行业。
七、预测
对市场经济导向行业提出反补贴调查必须以该行业通过了市场经济导向行业测试为前提。由于美国对提出的市场经济导向行业的测试标准太高，从来没有任何中国行业通过这项测试，因此自电风扇反补贴案以来，还没有任何美国国内产业要求对中国产品提出反补贴调查。
在反补贴问题上，中国入世之后，美国对于中国产品原来的法律立场是否会发生变化还不明朗，但是会有两个变数：其一，2016年后，美国承认中国的市场经济地位；其二，美国降低认定市场经济导向行业的测试标准。（北京市正见永申律师事务所 李静冰）
