我国循环经济即将驶上“快车道” 财政政策亟待跟上
2006-12-15 00:00 来源： 我的钢铁 作者：mysteel
国家信息中心宏观政策动向课题组
试点工作稳步推进 阶段性成果奠定“起飞”基石
○ 我国传统的经济发展模式开始遭遇增长的极限，发展循环经济是经济走出困境的一大途径
○ 我国循环经济总体上呈现良好发展趋势，但也面临政策支撑体系不完善、相关技术比较落后等诸多问题
○ 循环经济政策还未有机地融入到整个宏观经济政策体系中，有利于循环经济发展的差异性财税政策体系还未形成
○ 建议在发展初期，对循环经济产业循环链上的薄弱环节给予适当的财政支持
发展措施 成效
江苏 至 ２００４ 年底，江苏传统的冶金、纺织、化工等支柱行业中，有 ８００ 多家企业实施了清洁生产。取得直接经济效益超过 １０ 亿元。
江苏沙钢 提升能耗考核指标，形成了严密的节能考核体系和运作机制。对高炉、电炉、轧钢生产的煤气、高炉水渣、含铁尘泥、工业废水等进行分类安置，综合利用。 企业工业用水重复利用率达到 ９５ ． ４ ％。 ２００３ 年 １ 月至 １１ 月，全集团节电 １１１５８ 万 ＫＷＨ ，节约重油 ８８７３ 吨，资源综合利用节支 １．２ 亿元。
浙江 规模以上重点污染企业的 １／２ 实施清洁生产，推动大中型联合企业开展能流、物流集成和废物循环利用；抓好循环经济区域或园区试点。重点在特色工业区域、园区积极推动循环经济。 ２００４ 年工业固体废弃物利用率达到 ８７．５％ ；城市生活垃圾无害化处理率 ８５％ ；工业用水重复利用率约 ６０％ ；能源综合利用率从“九五”末的 ３０％ ，稳步提高到目前的 ３５％ 。
上海 ２００４ 年起在冶金、化工、纺织、医药、建材等行业中共推出５０家清洁生产试点企业。５０家企业的经济效益、环境效益都很成功。
上海化工区 与联合国环境署开展循环经济研究合作，也是上海市循环经济的试点工业区。根据化工产品的特点，精心编织一条有机连接上中下游企业的一体化产业链。至 ２００５ 年，上海化工区每万元产值能耗只有１ ． ２吨标准煤，不到同行业平均水平的二分之一；万元产值耗水３３吨，不及同行业的十四分之一。
自贡市 综合利用资源，变废为宝。自贡市经过四川省认证的资源综合利用企业达到 ４５ 家，年实现效益 ２．６ 亿多元。
资料来源：北京国际城市发展研究院数据中心
部分地区和城市循环经济发展现状
前不久，《循环经济法(草案征求意见稿)》面世。该意见稿分别从循环经济主体（包括政府、企业、个人和中介）、生产建设、流通、消费等各个环节对循环经济的发展模式都给出了相应的具有较强操作性的规定。可以预见，该法正式出台之日即是我国经济由传统经济发展模式向循环经济模式转轨之时。
去年6月，温家宝总理主持召开国务院常务会议，专题研究了建设节约型社会和发展循环经济问题。同年7月，国务院发布了《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》，这是今后一个时期指导循环经济发展的纲领性文件。在中央的大力推动下，政府各个部门积极采取了行动，并已在法制建设、政策制定、试点工作等多个方面取得了进展。
一大批相关法律法规面世
尽管我国目前还没有循环经济的专门法，但我国自20世纪80年代以来制定或修改的相关法律、法规和规章却已经多处涉及了循环经济的某些内容。据不完全统计，《环境保护法》第二十五条，《固体废物污染环境防治法》第三条、第四条、第十七条、第十八条，《大气污染防治法》第十五条，《水污染防治法》第二十二条，都规定生产者应当采用资源利用率高、污染物排放量少的设备和工艺，回收并综合利用产生的废物。
另外，有关部门制定和发布了《能源效率标识管理办法》、《清洁生产促进法》、《清洁生产审核暂行办法》，研究并向国务院上报了《废旧家电回收处理管理条例》。与此同时，辽宁、江苏和贵州也分别制定了《辽宁省发展循环经济试点方案》、《江苏省循环经济建设规划》和《贵阳市建设循环经济生态城市条例》。这些法规从广义上讲都可以列入循环经济的法规范畴。
当然，最主要的立法工作当属《循环经济法》的制订。2005年7月，全国人大常委会决定启动立法程序，责成全国人大环资委组织起草循环经济法草案，现在该法草案已经开始对外公开征求意见，并预定半年之后，提交给全国人大常委会讨论通过。
政策扶持体系初现端倪
近一年多来，有关部门先后出台了《国家环保总局关于推进循环经济发展的指导意见》和《国家环保总局推进循环经济发展内部分工和近期工作安排》，分别对全国环保系统和总局相关部门进一步贯彻落实进行了任务分工和责任分解；编制并发布了《节能中长期专项规划》，研究提出了《发展循环经济、建设节约型社会“十一五”规划思路》；制定和发布《资源综合利用目录》、《节能产品政府采购实施意见》、《中国节水技术政策大纲》等。
根据上述纲领性文件相关要求，政府在推动循环经济发展方面采取了诸多政策倾斜。2005年国家发改委在国债资金中专门安排了ll.2亿元，用于开展资源节约和循环经济重点项目。今年的数据还没有出来，但从各种情况分析今年政府用于支持循环经济发展的资金规模将远远高于去年。当然，支持循环经济发展的最有力政策还是财税政策，国家发改委已经对此进行了研究，并将相关建议上报给了国务院。
试点工作成效颇佳
国家发改委会同环保总局、科技部等部门提出了我国循环经济试点方案，根据各地区、各部门、各行业推荐名单，选定了钢铁、有色、化工等7个重点行业的42家企业，再生资源回收利用等4个重点领域的l7家单位，国家和省级开发区、重化工业集中地区和农业示范区等13个产业园区，资源型和资源匮乏型城市涉及东、中、西部和东北老工业基地的10个省市，作为第一批国家循环经济试点单位。
大体上，我国的循环经济实践除了政府所代表的国家层面之外，还可以划分为以下三个层面。一是企业层面的，主要指在企业内部建立物质循环利用的产业链，最大程度地提高资源利用效率和减少废弃物的排放。目前，国际上很多知名跨国公司如美国的杜邦公司、GE公司、日本的松下公司、美国的通用公司等都是企业循环经济的先行者。
在我国尽管没有相应的统计数据，但从各方面披露的信息看，各行各业在内部建立了较为完善的物质循环利用产业链的企业已然不少。但更多的企业是根据自身特点在某一个方面从事循环经济的实践，个别企业甚至达到了世界的先进水平。我国企业层面的循环经济实践还有一个重要的表现形式就是清洁生产。通过实施清洁生产，许多企业技术和管理水平明显提高，资源消耗及能耗显著下降，实现了经济效益和环境效益双丰收。据不完全统计，迄今为止，我国已有5000多家企业通过了清洁生产审核。
二是产业园区层次。循环经济在产业园区层次上的实践活动主要表现为生态工业园区的建设。生态工业园区采用的环境管理是一种直接运用工业生态学的生态管理模式，通过废物交换、循环利用、清洁生产等手段，最终实现园区内污染的“零排放”。我国的生态园区大多是通过对原有的经济技术开发区或高新技术开发区进行生态化改造而来，比较典型的园区有天津经济技术开发区、大连经济技术开发区、苏州高新区、苏州工业园区、烟台开发区等。在这些园区内，许多企业通过中间产品、产品或废物的相互交换，使园区内资源得到优化配置，并减少了环境污染。
三是在城市层次。城市层次的循环型实践包含了城市经济与社会活动的方方面面，其中主要包括：一是构建节约型产业结构，着力发展高新技术产业和信息产业，从而改变经济发展对资源过重依赖；二是强化资源节约工作，加强节地、节材、节水和节能工作，尤其是强化建筑节能工作；三是加强资源综合利用工作，包括工业固体废弃物利用和再生资源利用；四是加强城市生态建设，关停资源消耗高、污染严重、产出水平低的落后生产能力，加大力度实施主城区重污染、高耗能和有安全隐患企业的调整搬迁；五是加强宣传，提高社会各界包括居民、企业以及相关机构良好的环保意识，形成绿色消费理念，积极开展各种循环经济活动。目前，不仅是第一批循环经济试点省市在行动，而且其他一些城市比如天津、厦门等也在积极开展循环经济城市建设活动。
四是区域层面。目前，我国区域层面循环经济在许多地方都有所发展，但发展最成功的当属浙江省。其中，最具代表性的有以下三种模式：一是“永康模式”，以本地传统手工业为基础，以大量购置铝、铜等金属再生资源为依托，打造出了“中国五金之都”，形成特色明显的区域经济。二是“路桥一温岭模式”，通过大量从国外进口废旧电器、五金等固废物，经过拆解、分类与加工，再大量向周边地区输出成品、半成品，形成区域特色产业。三是“余姚一慈溪模式”，以废旧金属、塑料回收为切入点，延伸产业链，形成废旧物———配件———家电产业链，最终形成塑料模具、电子电器、机械仪表主导产业，并打造出中国家用电器生产出口基地。
循环经济加速尚待财政政策发力
循环经济的发展面临着政策体系不够完善、污染治理等技术不过关、缺乏统计指标支持等诸多问题。有鉴于此，发展循环经济需要政府的大力支持，特别是要对循环经济产业循环链上的薄弱环节给予适当的财政支持。
第一，加速政府职能转换 减少地方阻力。从目前情况看，推动循环经济的一个重要动力是地方政府，但同时对循环经济发展构成最大障碍的也是地方政府。未来，国家一旦颁布推进循环经济发展的有关法律法规，条件必然比关闭“十五小”时更为苛刻，预计地方政府的阻力也将会更大。为了避免这种不利局面的出现，在加速各级政府体制改革和职能转换的同时，我们还需加速建立健全法律制度，尽快落实依法行政，减少地方政府介入经济事务的冲动。与此同时，迅速减少地方政府层次和规模，减轻财政负担，从而减少他们介入经济事物的外在压力。
第二，通过产业聚集效应形成“资源→生产→产品→消费→废弃物再资源化”的产业链。现代工业发展有个特点，产品相同及其相关联的企业为了便利地获得原材料、生产和市场信息倾向于往同一地区进行聚集，从而形成了所谓的产业“聚集效应”。在循环经济发展过程中，如果我们重构价格形成机制，并以其他制度进行辅助，使得环保成为每个企业的迫切需求，废物再处理也成为有利可图的市场，传统产业与环保产业之间的经济关联就将形成。在产业聚集效应的作用下，从事废物再利用和污染处理的企业就将自动地加入到现有的产业链条中来，成为其中新的一个环节。
第三，对循环经济产业循环链上的薄弱环节给予适当的财政支持。尽管从国际发展经验看，资源的再生、循环利用和无害处理的发展潜力很大，但至少在近期内的中国，其市场却是无利可图。以资源的再生为例，由于有关技术发展滞后，在很多情况下，把废旧产品和废弃物变为有用资源的再生成本远比购买新资源的价格更高，这就使得资源再生产业无法发展起来。为了解决这些问题，我们除了可以像一些国家那样通过立法方式强行让企业为废旧产品回收付费之外，在适当的时候也可以给予财政补贴以支持有关企业的发展。
第四，国家环境检测系统，并实施信息公开披露制。为保证有关法律和政策得到落实与实行，强化监管工作，信息公开披露制的实行就显得非常重要。定期通过权威媒体向社会公布检查与处罚结果，将能有效地激发企业守法的自觉性和社会各界参与环境保护的热情。
可喜的是，目前有关部门正在有条不紊地组织推动发展循环经济的各项工作。主要包括：第一，以循环经济的发展理念指导“十一五”规划编制工作，将循环经济的重要指标纳入规划纲要，并要求在组织编制各类专项规划、区域规划和城市发展规划时也要体现循环经济的发展理念。
第二，制定和实施《产业结构调整暂行规定》、《产业结构调整指导目录》，要求各地根据资源环境条件和区域特点，合理调整产业布局，并按照循环经济要求对开发区和重化工业集中地区进行规划、建设和改造，形成资源高效循环利用的产业链。不定期制定和公布国家鼓励、限制和禁止的工艺、产品目录，对消耗高、污染重、效率低的落后工艺、设备实行强制淘汰制度。
第三，健全法规体系。加速推进循环经济法的起草工作，明年向全国人大环资委提交该法的草案和相关论证材料。研究和制定各类固体废物回收利用和污染控制配套法规，逐步建立生产者责任延伸、行政代执行、环境准入等制度。加快行业清洁生产标准出台，完善排污收费政策。
第四，加快技术创新，加快组织开发和示范有重大带动和推广意义能源节约和替代技术、能量梯级利用技术、延长产业链和相关产业链接技术、有毒有害原材料替代技术、绿色再制造技术、废物综合利用技术以及可再生能源开发利用技术等。
第五，完善政策机制。加快资源性产品价格市场化改革，建立反映资源稀缺程度和供求关系的价格形成机制。重点推进水价、电价、热价、天然气等价格机制改革，抓紧研究制定有利于发展循环经济的财税政策，研究建立生产者责任延伸制度等。
第六，加快建立循环经济评价指标体系及相关统计制度，进一步完善各省市能耗指标统计工作和绿色GDP编制与宣传工作。
第七，建立循环经济绩效评价与考核制度。国家有关部门确定资源生产率、资源循环利用率等循环经济绩效评价和考核指标。县级以上人民政府有关行业行政主管部门应当依据循环经济绩效评价和考核指标，对企业发展循环经济进行考核，并将考核结果定期向社会公布。
第八，继续加强试点和宣传。通过试点树立一批循环经济的典型企业、产业示范园区和示范城市。通过宣传，传播循环经济知识，形成绿色消费理念，使节约资源、保护环境变成每个公民的自觉行动。
传统经济模式遭遇增长极限 需靠循环经济走出困境
从1979年到2006年，中国改革开放已经进行了28年，中国经济平均增长速度在9.6%，既超过了日本历史上增长最快的20年（上世纪50年代中期到50年代中期）7.6%左右的平均增幅，也超过了韩国在历史上增长最快的20年（就是60年代、70年代）8%左右的平均水平。目前，中国经济总量为世界第四，贸易总量进入前三位。
传统模式遭遇挑战
但是，以下几个方面迹象表明，我国当前的经济增长付出了沉重代价，传统的发展模式开始遭遇增长的极限。
一是资源供应没有持续的保障。据国际货币组织估计，在过去的三年内，中国是世界上最大的工业原材料消费国，其中对铝需求量的增量占全世界增量的48%，铜的增量占世界增量的51%，镍的增量占世界的87%，石墨和锌的增量甚至超过了100%。
然而，我国的资源总量和人均资源都严重不足。从总量看，我国人口众多，占世界人口的20%，但我国石油储量仅为世界储量的2%，天然气为1.2%，铜矿为5%，铝土矿为2%，铁矿石为9%，煤炭为11%，可耕土地面积为7%。从人均水平看，能源占有量为世界平均水平的1/7，其中石油为l/10。45种主要矿产资源不到世界平均水平的1/2。人均淡水量为世界人均量的26%，联合国规定量为人均1700立方米，而我国l6个省市人均水资源小于l700立方米，l0个省市人均水资源小于500立方米。
与此同时，我国资源能源使用效率相对较低。我国矿产资源总回采率仅为30%左右，比世界平均水平低20个百分点。其中，铜、铅、锌伴生金属冶炼回收率为50%左右，比发达国家平均水平低30多个百分点。据国家统计局资料，2004年全国万元GDP能耗1.58吨标准煤，比2003年上升5.3%，我国能耗强度约为日本的6.58倍，德国的4.49倍，美国的3.65倍，巴西的2.35倍，印度的1.24倍。据统计，在这种情况下，多数资源供应将在未来数十年内出现严重短缺，其中油气资源的现有储量甚至将不能保证l0年的消费，最终可采储量勉强可维持30年。
二是环境污染严重。我国现有荒漠化土地面积267.4万多平方公里，占国土总面积的27.9%，而且每年以l万多平方公里的面积在递增，471个县近4亿人受到不同程度的荒漠化威胁。我国废水排放量已超过环境容量的82％。600多座城市中有400多座供水不足，其中100多个城市严重缺水。城市中有两成饮用水没有达标，农村里3.6亿人口喝不上符合卫生标准的水。在开展环境监测的522个城市中，有近四成的城市空气质量低于国家二级标准。其中，山西省没有一个城市达到国家二级标准。
三是我国经济增长在较大程度上是以伤害后代人的利益为代价。根据国家统计局公布的我国首份绿色GDP报告，2004年我国环境退化成本(即因环境污染造成的经济损失)为5118亿元，占GDP3.05%。其中，水污染的环境成本为2862.8亿元，占总成本的55.9%；大气污染的环境成本为2198.0亿元，占总成本的42.9%；污染事故造成的直接经济损失50.9亿元，占总成本的1.1%。然而，上述结果只是将部分环境成本统计在内，对环境资源损失的估计明显偏低。据世界银行测算，20世纪90年代中期，我国每年仅空气和水污染带来的损失占GDP的比重就达8％以上。而根据国内有关研究机构的测算，环境损失所占GDP的比重甚至超过了当年GDP的增长，这部分损失如果我们不还，将来我们的后代就必须承担。
经济走出困境需要循环经济
从上述分析看，我国虽然经济保持了20多年的持续快速增长，但增长格局和大多数发展中国家几乎完全一样，都是以资源消耗为动力、以严重污染为特征、以牺牲生态环境为代价。如此看来，如果此经济增长模式不改，中国也迟早摆脱不了当前许多发展中国家正在经历的经济发展停滞、人民生活贫困、生存环境恶劣的厄运。
幸运的是，循环经济的出现给我国摆脱困境提供了一个历史性机遇。循环经济具有低投入、低消耗、高产出的特征，在带来全新的环境效益的同时，也能产生良好的经济效益。以再制造业为例，它是对废旧产品进行修复和改造的一系列技术措施或工程活动的总称，以实现废旧产品性能跨越式提升为目的，具有节能、节材、环保、优质等多种特质。与传统制造业相比，制造同类产品，再制造业通常只消耗不到十分之一的能源、不到五分之一的材料和只产生不到四分之一的污染，从而将极大地缓减传统经济模式下的环境资源压力。
政策支撑体系尚待完善技术瓶颈急需打破
目前，我国循环经济建设还存在着诸多问题。一是循环经济理论体系尚未完善，有关舆论宣传还不到位，发展循环经济还未成为社会各界的自觉行动。循环经济涉及人们经济和社会的各个方面，与全社会的所有人的利益息息相关，也需要全社会来参与，但迄今为止，社会公众大多只听过循环经济这个名词，并不清楚其中的内涵，更不知道它与自己的生存状态息息相关，自然也就无法自觉投身于推动循环经济发展的运动之中。
二是各级领导对循环经济的认识还存在偏差。主要表现在对生态环境重要性与加快生态环境建设紧迫性的认识不足，一些地方与部门比较重视和强调经济增长，忽视人与自然生态的相互协调。前不久，一项调查表明，在环境质量和高经济增长之间如果只能选择一项的话，大多数老百姓都选择前者，而绝大多数地方官员则选择了后者。
三是政策体系有待完善。循环经济政策还没有有机地融入到整个宏观经济政策体系之中，绝大多数地方在做经济发展规划或者城市发展规划时都没有将循环经济的理念纳入到里面去，有利于循环经济发展的差异性财税政策体系还未形成。更主要的是，我国资源价格相对偏低，扭曲了价格信号，人为扩大了资源需求，鼓励了企业不适当的资源消费，导致严重的资源紧张与浪费。
四是技术供给瓶颈制约。发展循环经济所需要的污染治理技术、废物利用技术和清洁生产技术不过关，相关科研投入严重不足，国外先进适用技术也尚未得到普遍推广。
五是法律法规不够健全。还没有形成一个完整配套的法律体系，同时也还缺乏依法推动循环经济的有效机制。由于缺乏法律约束，各地在开展循环经济建设过程中常常会遭遇重重阻力，有关部门在依法进行处罚时往往受到地方保护主义的干预。
六是缺乏统计指标支持。国家统计局迄今为止还没有确定能够准确反映循环经济的统计指标体系，而环保部门确定的一些统计指标由于没有法定化，相关数据的收集、统计工作难度很大，从而导致循环经济建设工作缺乏科学依据，难以有效开展。
课题负责人：范剑平
执笔：高辉清 胡少维 包静（中国证券报）
试点工作稳步推进 阶段性成果奠定“起飞”基石
○ 我国传统的经济发展模式开始遭遇增长的极限，发展循环经济是经济走出困境的一大途径
○ 我国循环经济总体上呈现良好发展趋势，但也面临政策支撑体系不完善、相关技术比较落后等诸多问题
○ 循环经济政策还未有机地融入到整个宏观经济政策体系中，有利于循环经济发展的差异性财税政策体系还未形成
○ 建议在发展初期，对循环经济产业循环链上的薄弱环节给予适当的财政支持
发展措施 成效
江苏 至 ２００４ 年底，江苏传统的冶金、纺织、化工等支柱行业中，有 ８００ 多家企业实施了清洁生产。取得直接经济效益超过 １０ 亿元。
江苏沙钢 提升能耗考核指标，形成了严密的节能考核体系和运作机制。对高炉、电炉、轧钢生产的煤气、高炉水渣、含铁尘泥、工业废水等进行分类安置，综合利用。 企业工业用水重复利用率达到 ９５ ． ４ ％。 ２００３ 年 １ 月至 １１ 月，全集团节电 １１１５８ 万 ＫＷＨ ，节约重油 ８８７３ 吨，资源综合利用节支 １．２ 亿元。
浙江 规模以上重点污染企业的 １／２ 实施清洁生产，推动大中型联合企业开展能流、物流集成和废物循环利用；抓好循环经济区域或园区试点。重点在特色工业区域、园区积极推动循环经济。 ２００４ 年工业固体废弃物利用率达到 ８７．５％ ；城市生活垃圾无害化处理率 ８５％ ；工业用水重复利用率约 ６０％ ；能源综合利用率从“九五”末的 ３０％ ，稳步提高到目前的 ３５％ 。
上海 ２００４ 年起在冶金、化工、纺织、医药、建材等行业中共推出５０家清洁生产试点企业。５０家企业的经济效益、环境效益都很成功。
上海化工区 与联合国环境署开展循环经济研究合作，也是上海市循环经济的试点工业区。根据化工产品的特点，精心编织一条有机连接上中下游企业的一体化产业链。至 ２００５ 年，上海化工区每万元产值能耗只有１ ． ２吨标准煤，不到同行业平均水平的二分之一；万元产值耗水３３吨，不及同行业的十四分之一。
自贡市 综合利用资源，变废为宝。自贡市经过四川省认证的资源综合利用企业达到 ４５ 家，年实现效益 ２．６ 亿多元。
资料来源：北京国际城市发展研究院数据中心
部分地区和城市循环经济发展现状
前不久，《循环经济法(草案征求意见稿)》面世。该意见稿分别从循环经济主体（包括政府、企业、个人和中介）、生产建设、流通、消费等各个环节对循环经济的发展模式都给出了相应的具有较强操作性的规定。可以预见，该法正式出台之日即是我国经济由传统经济发展模式向循环经济模式转轨之时。
去年6月，温家宝总理主持召开国务院常务会议，专题研究了建设节约型社会和发展循环经济问题。同年7月，国务院发布了《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》，这是今后一个时期指导循环经济发展的纲领性文件。在中央的大力推动下，政府各个部门积极采取了行动，并已在法制建设、政策制定、试点工作等多个方面取得了进展。
一大批相关法律法规面世
尽管我国目前还没有循环经济的专门法，但我国自20世纪80年代以来制定或修改的相关法律、法规和规章却已经多处涉及了循环经济的某些内容。据不完全统计，《环境保护法》第二十五条，《固体废物污染环境防治法》第三条、第四条、第十七条、第十八条，《大气污染防治法》第十五条，《水污染防治法》第二十二条，都规定生产者应当采用资源利用率高、污染物排放量少的设备和工艺，回收并综合利用产生的废物。
另外，有关部门制定和发布了《能源效率标识管理办法》、《清洁生产促进法》、《清洁生产审核暂行办法》，研究并向国务院上报了《废旧家电回收处理管理条例》。与此同时，辽宁、江苏和贵州也分别制定了《辽宁省发展循环经济试点方案》、《江苏省循环经济建设规划》和《贵阳市建设循环经济生态城市条例》。这些法规从广义上讲都可以列入循环经济的法规范畴。
当然，最主要的立法工作当属《循环经济法》的制订。2005年7月，全国人大常委会决定启动立法程序，责成全国人大环资委组织起草循环经济法草案，现在该法草案已经开始对外公开征求意见，并预定半年之后，提交给全国人大常委会讨论通过。
政策扶持体系初现端倪
近一年多来，有关部门先后出台了《国家环保总局关于推进循环经济发展的指导意见》和《国家环保总局推进循环经济发展内部分工和近期工作安排》，分别对全国环保系统和总局相关部门进一步贯彻落实进行了任务分工和责任分解；编制并发布了《节能中长期专项规划》，研究提出了《发展循环经济、建设节约型社会“十一五”规划思路》；制定和发布《资源综合利用目录》、《节能产品政府采购实施意见》、《中国节水技术政策大纲》等。
根据上述纲领性文件相关要求，政府在推动循环经济发展方面采取了诸多政策倾斜。2005年国家发改委在国债资金中专门安排了ll.2亿元，用于开展资源节约和循环经济重点项目。今年的数据还没有出来，但从各种情况分析今年政府用于支持循环经济发展的资金规模将远远高于去年。当然，支持循环经济发展的最有力政策还是财税政策，国家发改委已经对此进行了研究，并将相关建议上报给了国务院。
试点工作成效颇佳
国家发改委会同环保总局、科技部等部门提出了我国循环经济试点方案，根据各地区、各部门、各行业推荐名单，选定了钢铁、有色、化工等7个重点行业的42家企业，再生资源回收利用等4个重点领域的l7家单位，国家和省级开发区、重化工业集中地区和农业示范区等13个产业园区，资源型和资源匮乏型城市涉及东、中、西部和东北老工业基地的10个省市，作为第一批国家循环经济试点单位。
大体上，我国的循环经济实践除了政府所代表的国家层面之外，还可以划分为以下三个层面。一是企业层面的，主要指在企业内部建立物质循环利用的产业链，最大程度地提高资源利用效率和减少废弃物的排放。目前，国际上很多知名跨国公司如美国的杜邦公司、GE公司、日本的松下公司、美国的通用公司等都是企业循环经济的先行者。
在我国尽管没有相应的统计数据，但从各方面披露的信息看，各行各业在内部建立了较为完善的物质循环利用产业链的企业已然不少。但更多的企业是根据自身特点在某一个方面从事循环经济的实践，个别企业甚至达到了世界的先进水平。我国企业层面的循环经济实践还有一个重要的表现形式就是清洁生产。通过实施清洁生产，许多企业技术和管理水平明显提高，资源消耗及能耗显著下降，实现了经济效益和环境效益双丰收。据不完全统计，迄今为止，我国已有5000多家企业通过了清洁生产审核。
二是产业园区层次。循环经济在产业园区层次上的实践活动主要表现为生态工业园区的建设。生态工业园区采用的环境管理是一种直接运用工业生态学的生态管理模式，通过废物交换、循环利用、清洁生产等手段，最终实现园区内污染的“零排放”。我国的生态园区大多是通过对原有的经济技术开发区或高新技术开发区进行生态化改造而来，比较典型的园区有天津经济技术开发区、大连经济技术开发区、苏州高新区、苏州工业园区、烟台开发区等。在这些园区内，许多企业通过中间产品、产品或废物的相互交换，使园区内资源得到优化配置，并减少了环境污染。
三是在城市层次。城市层次的循环型实践包含了城市经济与社会活动的方方面面，其中主要包括：一是构建节约型产业结构，着力发展高新技术产业和信息产业，从而改变经济发展对资源过重依赖；二是强化资源节约工作，加强节地、节材、节水和节能工作，尤其是强化建筑节能工作；三是加强资源综合利用工作，包括工业固体废弃物利用和再生资源利用；四是加强城市生态建设，关停资源消耗高、污染严重、产出水平低的落后生产能力，加大力度实施主城区重污染、高耗能和有安全隐患企业的调整搬迁；五是加强宣传，提高社会各界包括居民、企业以及相关机构良好的环保意识，形成绿色消费理念，积极开展各种循环经济活动。目前，不仅是第一批循环经济试点省市在行动，而且其他一些城市比如天津、厦门等也在积极开展循环经济城市建设活动。
四是区域层面。目前，我国区域层面循环经济在许多地方都有所发展，但发展最成功的当属浙江省。其中，最具代表性的有以下三种模式：一是“永康模式”，以本地传统手工业为基础，以大量购置铝、铜等金属再生资源为依托，打造出了“中国五金之都”，形成特色明显的区域经济。二是“路桥一温岭模式”，通过大量从国外进口废旧电器、五金等固废物，经过拆解、分类与加工，再大量向周边地区输出成品、半成品，形成区域特色产业。三是“余姚一慈溪模式”，以废旧金属、塑料回收为切入点，延伸产业链，形成废旧物———配件———家电产业链，最终形成塑料模具、电子电器、机械仪表主导产业，并打造出中国家用电器生产出口基地。
循环经济加速尚待财政政策发力
循环经济的发展面临着政策体系不够完善、污染治理等技术不过关、缺乏统计指标支持等诸多问题。有鉴于此，发展循环经济需要政府的大力支持，特别是要对循环经济产业循环链上的薄弱环节给予适当的财政支持。
第一，加速政府职能转换 减少地方阻力。从目前情况看，推动循环经济的一个重要动力是地方政府，但同时对循环经济发展构成最大障碍的也是地方政府。未来，国家一旦颁布推进循环经济发展的有关法律法规，条件必然比关闭“十五小”时更为苛刻，预计地方政府的阻力也将会更大。为了避免这种不利局面的出现，在加速各级政府体制改革和职能转换的同时，我们还需加速建立健全法律制度，尽快落实依法行政，减少地方政府介入经济事务的冲动。与此同时，迅速减少地方政府层次和规模，减轻财政负担，从而减少他们介入经济事物的外在压力。
第二，通过产业聚集效应形成“资源→生产→产品→消费→废弃物再资源化”的产业链。现代工业发展有个特点，产品相同及其相关联的企业为了便利地获得原材料、生产和市场信息倾向于往同一地区进行聚集，从而形成了所谓的产业“聚集效应”。在循环经济发展过程中，如果我们重构价格形成机制，并以其他制度进行辅助，使得环保成为每个企业的迫切需求，废物再处理也成为有利可图的市场，传统产业与环保产业之间的经济关联就将形成。在产业聚集效应的作用下，从事废物再利用和污染处理的企业就将自动地加入到现有的产业链条中来，成为其中新的一个环节。
第三，对循环经济产业循环链上的薄弱环节给予适当的财政支持。尽管从国际发展经验看，资源的再生、循环利用和无害处理的发展潜力很大，但至少在近期内的中国，其市场却是无利可图。以资源的再生为例，由于有关技术发展滞后，在很多情况下，把废旧产品和废弃物变为有用资源的再生成本远比购买新资源的价格更高，这就使得资源再生产业无法发展起来。为了解决这些问题，我们除了可以像一些国家那样通过立法方式强行让企业为废旧产品回收付费之外，在适当的时候也可以给予财政补贴以支持有关企业的发展。
第四，国家环境检测系统，并实施信息公开披露制。为保证有关法律和政策得到落实与实行，强化监管工作，信息公开披露制的实行就显得非常重要。定期通过权威媒体向社会公布检查与处罚结果，将能有效地激发企业守法的自觉性和社会各界参与环境保护的热情。
可喜的是，目前有关部门正在有条不紊地组织推动发展循环经济的各项工作。主要包括：第一，以循环经济的发展理念指导“十一五”规划编制工作，将循环经济的重要指标纳入规划纲要，并要求在组织编制各类专项规划、区域规划和城市发展规划时也要体现循环经济的发展理念。
第二，制定和实施《产业结构调整暂行规定》、《产业结构调整指导目录》，要求各地根据资源环境条件和区域特点，合理调整产业布局，并按照循环经济要求对开发区和重化工业集中地区进行规划、建设和改造，形成资源高效循环利用的产业链。不定期制定和公布国家鼓励、限制和禁止的工艺、产品目录，对消耗高、污染重、效率低的落后工艺、设备实行强制淘汰制度。
第三，健全法规体系。加速推进循环经济法的起草工作，明年向全国人大环资委提交该法的草案和相关论证材料。研究和制定各类固体废物回收利用和污染控制配套法规，逐步建立生产者责任延伸、行政代执行、环境准入等制度。加快行业清洁生产标准出台，完善排污收费政策。
第四，加快技术创新，加快组织开发和示范有重大带动和推广意义能源节约和替代技术、能量梯级利用技术、延长产业链和相关产业链接技术、有毒有害原材料替代技术、绿色再制造技术、废物综合利用技术以及可再生能源开发利用技术等。
第五，完善政策机制。加快资源性产品价格市场化改革，建立反映资源稀缺程度和供求关系的价格形成机制。重点推进水价、电价、热价、天然气等价格机制改革，抓紧研究制定有利于发展循环经济的财税政策，研究建立生产者责任延伸制度等。
第六，加快建立循环经济评价指标体系及相关统计制度，进一步完善各省市能耗指标统计工作和绿色GDP编制与宣传工作。
第七，建立循环经济绩效评价与考核制度。国家有关部门确定资源生产率、资源循环利用率等循环经济绩效评价和考核指标。县级以上人民政府有关行业行政主管部门应当依据循环经济绩效评价和考核指标，对企业发展循环经济进行考核，并将考核结果定期向社会公布。
第八，继续加强试点和宣传。通过试点树立一批循环经济的典型企业、产业示范园区和示范城市。通过宣传，传播循环经济知识，形成绿色消费理念，使节约资源、保护环境变成每个公民的自觉行动。
传统经济模式遭遇增长极限 需靠循环经济走出困境
从1979年到2006年，中国改革开放已经进行了28年，中国经济平均增长速度在9.6%，既超过了日本历史上增长最快的20年（上世纪50年代中期到50年代中期）7.6%左右的平均增幅，也超过了韩国在历史上增长最快的20年（就是60年代、70年代）8%左右的平均水平。目前，中国经济总量为世界第四，贸易总量进入前三位。
传统模式遭遇挑战
但是，以下几个方面迹象表明，我国当前的经济增长付出了沉重代价，传统的发展模式开始遭遇增长的极限。
一是资源供应没有持续的保障。据国际货币组织估计，在过去的三年内，中国是世界上最大的工业原材料消费国，其中对铝需求量的增量占全世界增量的48%，铜的增量占世界增量的51%，镍的增量占世界的87%，石墨和锌的增量甚至超过了100%。
然而，我国的资源总量和人均资源都严重不足。从总量看，我国人口众多，占世界人口的20%，但我国石油储量仅为世界储量的2%，天然气为1.2%，铜矿为5%，铝土矿为2%，铁矿石为9%，煤炭为11%，可耕土地面积为7%。从人均水平看，能源占有量为世界平均水平的1/7，其中石油为l/10。45种主要矿产资源不到世界平均水平的1/2。人均淡水量为世界人均量的26%，联合国规定量为人均1700立方米，而我国l6个省市人均水资源小于l700立方米，l0个省市人均水资源小于500立方米。
与此同时，我国资源能源使用效率相对较低。我国矿产资源总回采率仅为30%左右，比世界平均水平低20个百分点。其中，铜、铅、锌伴生金属冶炼回收率为50%左右，比发达国家平均水平低30多个百分点。据国家统计局资料，2004年全国万元GDP能耗1.58吨标准煤，比2003年上升5.3%，我国能耗强度约为日本的6.58倍，德国的4.49倍，美国的3.65倍，巴西的2.35倍，印度的1.24倍。据统计，在这种情况下，多数资源供应将在未来数十年内出现严重短缺，其中油气资源的现有储量甚至将不能保证l0年的消费，最终可采储量勉强可维持30年。
二是环境污染严重。我国现有荒漠化土地面积267.4万多平方公里，占国土总面积的27.9%，而且每年以l万多平方公里的面积在递增，471个县近4亿人受到不同程度的荒漠化威胁。我国废水排放量已超过环境容量的82％。600多座城市中有400多座供水不足，其中100多个城市严重缺水。城市中有两成饮用水没有达标，农村里3.6亿人口喝不上符合卫生标准的水。在开展环境监测的522个城市中，有近四成的城市空气质量低于国家二级标准。其中，山西省没有一个城市达到国家二级标准。
三是我国经济增长在较大程度上是以伤害后代人的利益为代价。根据国家统计局公布的我国首份绿色GDP报告，2004年我国环境退化成本(即因环境污染造成的经济损失)为5118亿元，占GDP3.05%。其中，水污染的环境成本为2862.8亿元，占总成本的55.9%；大气污染的环境成本为2198.0亿元，占总成本的42.9%；污染事故造成的直接经济损失50.9亿元，占总成本的1.1%。然而，上述结果只是将部分环境成本统计在内，对环境资源损失的估计明显偏低。据世界银行测算，20世纪90年代中期，我国每年仅空气和水污染带来的损失占GDP的比重就达8％以上。而根据国内有关研究机构的测算，环境损失所占GDP的比重甚至超过了当年GDP的增长，这部分损失如果我们不还，将来我们的后代就必须承担。
经济走出困境需要循环经济
从上述分析看，我国虽然经济保持了20多年的持续快速增长，但增长格局和大多数发展中国家几乎完全一样，都是以资源消耗为动力、以严重污染为特征、以牺牲生态环境为代价。如此看来，如果此经济增长模式不改，中国也迟早摆脱不了当前许多发展中国家正在经历的经济发展停滞、人民生活贫困、生存环境恶劣的厄运。
幸运的是，循环经济的出现给我国摆脱困境提供了一个历史性机遇。循环经济具有低投入、低消耗、高产出的特征，在带来全新的环境效益的同时，也能产生良好的经济效益。以再制造业为例，它是对废旧产品进行修复和改造的一系列技术措施或工程活动的总称，以实现废旧产品性能跨越式提升为目的，具有节能、节材、环保、优质等多种特质。与传统制造业相比，制造同类产品，再制造业通常只消耗不到十分之一的能源、不到五分之一的材料和只产生不到四分之一的污染，从而将极大地缓减传统经济模式下的环境资源压力。
政策支撑体系尚待完善技术瓶颈急需打破
目前，我国循环经济建设还存在着诸多问题。一是循环经济理论体系尚未完善，有关舆论宣传还不到位，发展循环经济还未成为社会各界的自觉行动。循环经济涉及人们经济和社会的各个方面，与全社会的所有人的利益息息相关，也需要全社会来参与，但迄今为止，社会公众大多只听过循环经济这个名词，并不清楚其中的内涵，更不知道它与自己的生存状态息息相关，自然也就无法自觉投身于推动循环经济发展的运动之中。
二是各级领导对循环经济的认识还存在偏差。主要表现在对生态环境重要性与加快生态环境建设紧迫性的认识不足，一些地方与部门比较重视和强调经济增长，忽视人与自然生态的相互协调。前不久，一项调查表明，在环境质量和高经济增长之间如果只能选择一项的话，大多数老百姓都选择前者，而绝大多数地方官员则选择了后者。
三是政策体系有待完善。循环经济政策还没有有机地融入到整个宏观经济政策体系之中，绝大多数地方在做经济发展规划或者城市发展规划时都没有将循环经济的理念纳入到里面去，有利于循环经济发展的差异性财税政策体系还未形成。更主要的是，我国资源价格相对偏低，扭曲了价格信号，人为扩大了资源需求，鼓励了企业不适当的资源消费，导致严重的资源紧张与浪费。
四是技术供给瓶颈制约。发展循环经济所需要的污染治理技术、废物利用技术和清洁生产技术不过关，相关科研投入严重不足，国外先进适用技术也尚未得到普遍推广。
五是法律法规不够健全。还没有形成一个完整配套的法律体系，同时也还缺乏依法推动循环经济的有效机制。由于缺乏法律约束，各地在开展循环经济建设过程中常常会遭遇重重阻力，有关部门在依法进行处罚时往往受到地方保护主义的干预。
六是缺乏统计指标支持。国家统计局迄今为止还没有确定能够准确反映循环经济的统计指标体系，而环保部门确定的一些统计指标由于没有法定化，相关数据的收集、统计工作难度很大，从而导致循环经济建设工作缺乏科学依据，难以有效开展。
课题负责人：范剑平
执笔：高辉清 胡少维 包静（中国证券报）
