土地信贷政策“发威” 宏观经济“软着陆”迹象显现
2006-11-07 00:00 来源： 我的钢铁 作者：mysteel
○ 本次宏观调控的政策措施是得当的，宏观经济运行有“软着陆”的迹象
○ 收紧地根对投资紧缩的效果最为突出；收缩信贷对总量问题影响较大但对结构调整效果不太明显
○ 试图用行政调控手段来解决深层次的要素市场产权和定价问题是不切合实际的，这正是前一次调控不彻底，今年还要进行调控的根本原因
○ 下一步的调控思路应该是把对具体行业产能的调控让渡给市场价格的自发配置，通过竞争性价格的有序波动来吸纳和淘汰产能
调控效果初现 不同区域“表情”各异
――对当前宏观调控政策效果的调研报告
国家发改委经济研究所 李军杰
宏观经济运行有“软着陆”的迹象
从最近几个月经济运行的情况来看，调控的效果正在显现，投资、工业和信贷快速增长的势头初步得到了遏制。在这种情况下，我们需要对调控是否到位做出判断。这个判断涉及到对当前宏观调控政策措施及其作用效果的评价问题。带着这些问题，我们对山东省淄博市和河北省保定市进行了为期一周的调研考察。
通过调研，我们认为本次宏观调控的政策措施是得当的，宏观经济运行有“软着陆”的迹象。从调研的情况来看，产业结构偏重的地区受调控的影响比较大；收紧地根对投资紧缩的效果最为突出；收缩信贷对总量问题影响较大但对结构调整效果不太明显；环保和能耗调控目标实现难度较大；部分基层统计数字质量令人担忧。
鉴此，我们建议，相机抉择的行政性调控手段应向规范化和法制化方向发展，要摒弃重调控、轻改革的政策倾向，适当考虑区域差别，下决心对资源性产品和要素市场进行改革，有效转变各级政府的职能定位，促进经济增长方式由投资驱动型向消费拉动型转变。
不同产业结构特征的区域经济受宏观调控的政策影响差别较大
推动本轮经济增长的主导产业是能源、原材料和重化工等行业，主要的利润增长点也集中在这几个行业，由于市场预期较好，潜在产能过剩行业也主要集中于此，因此，它们也是本轮宏观调控的主要着力点。从调研结果看，产业结构相对较重的区域经济体受调控的抑制性影响比较大，产业结构相对较轻的区域经济体则受其直接影响较小。
从我们调研的样本城市来看，淄博市是资源依赖型的传统重工业城市，工业占全市GDP的60％以上，在国家宏观调控所列出的11个产能过剩和潜在产能过剩行业中，该市涉及的行业包括钢铁、电解铝、焦炭、汽车、水泥、煤炭、电力和纺织，覆盖调控行业的绝大多数。其中，钢铁、纺织、水泥、电力和煤炭行业属于该市的骨干行业，其产值、销售收入、利税和职工人数在全市工业经济中占有重要地位。在本次宏观调控过程中，这些行业在项目立项、土地手续、环保审查和信贷融资等方面都受到了严格控制，筹备项目大幅度减少。经过该市对2006年百项重点工业项目的摸底调查，仅有2个区县3个企业推荐3个项目，总投资4.5亿元，占调控前2002年新调入项目的14.3％，同比减少21个。
与淄博市形成明显对比的是，保定市由于产业结构偏轻，受宏观调控的直接影响较小，但是由于其主导产业大多是“两头在外”（即原料和销售市场均不在本地），企业生产成本受能源和原材料价格上涨的影响比较大，而且下游消费市场相对稳定，成本转嫁的余地不大。这种影响不是宏观调控政策的直接影响，而是属于受市场价格调节的间接影响。
在本轮经济增长过程中，能源和原材料行业的平均利润率远远高于中下游产品加工行业的平均利润，导致过多的资源源源不断的流入能源和原材料行业，并且该领域过度的投资本身就对能源和原材料产品形成了巨大的市场需求。在流动性较为充裕的时期，企业会对远离消费者市场的投资领域和资本市场进行投资，导致不当投资增多。当产能过剩导致严重的市场供求失衡后，信贷扩张停止，同时市场发现了明显的不当投资，经济就会出现深幅的调整。经济衰退的实质是生产资料、原材料和资本市场领域的价格下滑速度远远超过一般消费品的价格下滑速度，当它们之间的比价重新回到合理的比例时，经济衰退便会自行结束，新一轮的经济增长随之开始。
本轮调控旨在抑制部分产能过剩和潜在过剩行业的过度投资和无序投资，这个方向是正确的，不能因为个别领域和行业的投资增长势头出现小幅回落就改变调控方向，降低调控力度。我们认为阶段性的底部还没有夯实，当前的宏观调控政策还应该持续相当一段时间。
收紧地根对投资紧缩的效果最为突出
在调研中我们发现，由于国家严格土地审批程序，地方项目建设用地矛盾比较突出，所调研的两个城市当年规划建设用地指标均已基本用完，部分地方重点项目无法安置，被迫延期或停止建设。据淄博市政府8月份对2006年新开工项目的清理统计，有23个项目土地手续不符合国家规定要求，占清理项目总数的24.5％。根据该市对百项重点工业项目的清理调查统计，有26个项目因未办完土地手续而延期开工，有4个重点项目因存在土地问题而停止开工建设。
紧缩性的土地政策正在发挥积极效应：一方面，为了尽可能的安排更多的项目，地方政府有足够的动力通过置换、挖潜，最大限度的盘活现有土地资源，提高土地利用效率；另一方面，由于东部沿海地区土地资源日益稀缺，大量的低利润行业、高污染和高能耗行业被迫向中西部地区梯度转移，这符合当前产业转移的基本方向。当然，我们在调研中也发现了收紧地根的调控政策存在“一刀切”的问题。地方普遍反映当前不仅许多不符合产业政策的项目上不了马，就连许多国家产业政策鼓励的项目也由于缺乏土地而落不了地。这种现象从某一特定地区来看，可能会造成项目损失，但是这种土地“硬约束”恰恰可以推动项目在不同的区域之间合理布局，因此我们认为“土地闸门”不能过早的放松。
当然，一味的紧缩土地也不是长久之计，建议对现行土地征用制度和土地出让金管理办法进行进一步的改革，将土地流转权最大限度的界定给农民，通过市场交易自发提高土地利用质量和使用效率。
控制信贷的紧缩效应主要体现在总量上，在结构上反映并不明显
从两个样本城市的情况来看，国家采取偏紧的货币政策后，企业项目建设资金明显吃紧，部分企业由于资金链条断裂，或延长工期，或被迫停工；部分项目竣工投产后，由于流动资金不足，不能达产达效。
据对淄博市2006年年度百项重点工业项目的统计，项目总投资为276.85亿元，但截至9月份只完成64.8亿元，为全部年度投资计划的46.7％，严重滞后于项目计划进度。其中41个项目资金有缺口，共计59.3亿元，占项目计划投资的21.4％。从已建成投产的26个项目情况来看，大部分企业反映流动资金不足，缺口在5亿元左右。需要说明的是，以上项目基本上都是2005年确定建设的项目，当时的资金落实情况普遍较好，当前出现资金缺口一方面是国家收紧银根所致，另一方面是企业自筹资金不到位的结果。从今年下半年和明年拟开工建设的项目情况看，企业自筹以及其它融资最多为50％，大部分中小企业自筹资金不足40％，尚有一半以上的资金需要银行贷款，因此，可以预见，如果今后信贷资金持续紧缩，它对投资增长势头的抑制效应还是比较明显的。
值得注意的是，当前的紧缩信贷政策在总量上的确可以起到一定的抑制投资过快增长的作用，但在结构方面，效果并不理想。如果过多的运用总量调控政策手段（例如货币政策）进行经济降温，会出现有违政策初衷的后果：有地方财政支撑的城市投资公司、垄断行业和高利润行业的企业由于具有较强的抗风险能力不会受到信贷紧缩的严重影响，但是以民营企业为主的众多的市场主体却会由于资金链条的脆弱和利润空间的微薄而被率先淘汰出局。
紧缩的货币政策导致项目建设资金紧张已经是不争的事实，建议金融机构对已经承诺的项目贷款，在不违背国家产业政策和相关审核规定的前提下，按期足额拨付到位，确保项目顺利完成，避免形成烂尾工程和“三角债”。对不符合国家产业政策和相关审核规定的新上项目和拟上项目则要坚决收回贷款，停建下马。总体来讲，紧缩信贷的货币政策应该持续下去，但在政策实施力度和政策出台节奏上应以稳健为主，要特别注重对金融部门进行“窗口指导”的作用，按照国家产业政策有保有压、区别对待，努力使货币政策效果在结构调整方面的作用进一步体现出来。
环保和能耗目标完成的难度很大
在环保和能耗方面，宏观调控政策已经取得了显著成绩。例如保定市在年初对白洋淀的污染治理中，一举关停、限产企业450家，其中规模以上企业55家，尽管这些措施在短期内影响了工业生产的增长速度，但是该区域环境生态水平有了较大提高。然而对一些资源依赖型的老工业城市来说，由于其产业结构偏重，环境污染和能耗过高问题不容易在短期内得到解决，在这一方面淄博市具有较强的典型性和代表性。
近年来，尽管淄博市采取了一系列加强环保工作的重大举措，环境状况有了明显改善，但二氧华硫、烟尘、风尘和COD等污染物排放量仍居山东省前列，生态环境整体上仍然比较脆弱。2005年，该市的二氧化硫、烟尘排放总量分别达到23.1万吨、7.22万吨，依次占全省的11.54％和11.68％，居全省第一位。目前该市已经从资源开发型城市转变为资源消耗型城市，多数资源需要从外部调进。目前全市70％的用煤、85％的建筑陶瓷原料都依赖外部进口，冶金、棉纺、化纤、玻璃等行业所用原料也有很大一部分需要从市外购入。随着原材料价格和运输成本的不断攀升，该市原有的资源优势已经变为最大的制约因素。近年来该市高耗能行业产能增加较快，能源消耗持续加大。2005年，该市综合能耗3004.88万吨煤，列全省第一；万元GDP能耗2.42吨标准煤，列全省第三；该市规模以上工业万元增加值能耗达到3.97吨标准煤。上半年，该市万元GDP能耗降低率虽然达到了全省的平均水平，但完成全年单位综合能耗降低4.5％的目标仍有较大的难度。
从淄博市的情况来看，除去能源利用效率较低这一技术性因素之外，上半年单位GDP能耗较高的主要原因主要还有以下两点：首先是产业结构不合理。一般而言，产业结构决定了能源利用结构，产业结构重，则能耗高；产业结构轻，则能耗低，偏重的产业结构是该市GDP耗能居高不下的主要原因。进一步讲，投资驱动型经济增长会直接导致二产偏重，而消费主导型增长则对应着三产（服务业）偏重，当前我国经济运行最大的问题是消费与投资比例严重失衡，因此这种工业比重偏高的产业结构以及重工业增长偏快的发展趋势应该引起我们的高度警惕。
其次是固定资产投资过快。1－7月份该市总投资1000万元以上的在建项目共1008个，同比增加13个，总投资1025.53亿元，超出年度投资计划508.86亿元。从短期看，巨大的投资本身就是巨大的需求，这种需求会把落后产能和过剩产能从苦苦挣扎的利润夹缝中解脱出来，甚至会重新走上扩张之路。从全国的情况看，上半年在12个产能过剩行业中，只有水泥、炼焦等少数行业投资出现回落，其它多数行业投资冲动依然强劲。在没有足够的有效消费做承接的情况下，利润暂时好转的假相会进一步恶化产能的过剩程度，并在客观上使粗放式经济增长自我强化。
在地方政府的大力支持和要素价格被人为压低的情况下，作为市场主体的企业最为“明智”的做法就是过度投入这些资源。例如在社会成本（环境污染成本和由于过度采矿导致地下水脉被破坏等）没有被列入煤炭企业生产成本的情况下，煤炭作为一种资源性产品，其成本就会被大大低估，这样，作为煤炭生产者和煤炭使用者均可以获得超额利润，但是整个社会却会为这种生产方式付出沉重的代价。在这种情况下，仅凭中央与地方政府签订节能责任状不可能从根本上解决节能问题，因为定价偏低的资源也是最容易被滥用的资源，仅仅依靠行政监督很难从根本上解决问题。
经济指标的统计数字质量有待于进一步提高
从实际调研的情况来看，对能耗调控的政策执行效果缺乏量化考核的技术性支持。当前对能耗指标的统计主要依靠企业自行上报。在这个过程中有两种行为无法避免：一是生产企业为了规避政府审查故意低报能耗数字。从淄博市的情况来看，大多数能耗大户都自备发电厂，企业自己发电的数量只有企业内部掌握，当地电力部门提供的数字根本无法涵盖真实的用电数量；二是在宏观调控的高压下，“上有政策，下有对策”，地方统计部门有激励人为的压低地方能耗汇总数字。在这种情况下，能耗调控很可能落实不到实处，最终流于形式，沦为“概念性”调控或者“数字游戏”。
目前基层政府统计数字质量的问题已经引起社会各界的高度重视。在市场经济条件下，政府统计数字作为一种公共产品，它不但是衡量一个国家或地区经济发展总量和速度的主要依据，也是中央政府宏观调控和学术界科学研究的重要依据，但是从实地调研的情况来看，个别地方政府统计部门的数字质量令人担忧。从与企业座谈交流中反映出的情况来看，许多基层统计数字都有较大的水分，有人指出“地方财政收入的水分在20％左右，投资数据的水分在30％左右”，这种看法竟然在我们组织的若干次座谈会上得到大多数与会者的认可。一个典型的例子是在当前对亿元项目的集中清理中，淄博市竟然有40％的所谓亿元以上项目属于虚报、多保。经与企业交流得知，如果企业通过多保或虚报把项目做大，不但可以引起地方主要领导的高度重视，还可以因此享受到一系列的优惠条件，并且地方领导也普遍把上大项目作为一种政绩，最后的结果是“官出数字，数字出官”。
节能降耗难度大 统计质量待提高
环保和能耗目标完成的难度很大
在环保和能耗方面，宏观调控政策已经取得了显著成绩。例如，保定市在年初对白洋淀的污染治理中，一举关停、限产企业450家，其中规模以上企业55家。然而对一些资源依赖型的老工业城市来说，由于其产业结构偏重，环境污染和能耗过高问题不容易在短期内得到解决，在这一方面淄博市具有较强的典型性和代表性。
近年来，尽管淄博市采取了一系列加强环保工作的重大举措，环境状况有了明显改善，但二氧化硫、烟尘、风尘和COD等污染物排放量仍居山东省前列，生态环境整体上仍然比较脆弱。2005年，该市的二氧化硫、烟尘排放总量分别达到23.1万吨、7.22万吨，依次占全省的11.54％和11.68％，居全省第一位。目前该市已经从资源开发型城市转变为资源消耗型城市，多数资源需要从外部调进。随着原材料价格和运输成本的不断攀升，该市原有的资源优势已经变为最大的制约因素。近年来该市高耗能行业产能增加较快，能源消耗持续加大。2005年，该市综合能耗3004.88万吨煤，列全省第一；万元GDP能耗2.42吨标准煤，列全省第三；该市规模以上工业万元增加值能耗达到3.97吨标准煤。上半年，该市万元GDP能耗降低率虽然达到了全省的平均水平，但完成全年单位综合能耗降低4.5％的目标仍有较大的难度。
从淄博市的情况来看，除去能源利用效率较低这一技术性因素之外，上半年单位GDP能耗较高的主要原因有两点：一是产业结构不合理。产业结构决定了能源利用结构，产业结构重，则能耗高；产业结构轻，则能耗低，偏重的产业结构是该市GDP耗能居高不下的主要原因。
其次是固定资产投资过快。1－7月份该市总投资1000万元以上的在建项目共1008个，同比增加13个，总投资1025.53亿元，超出年度投资计划508.86亿元。从短期看，巨大的投资本身就是巨大的需求，这种需求会把落后产能和过剩产能从苦苦挣扎的利润夹缝中解脱出来，甚至会重新走上扩张之路。
在地方政府的大力支持和要素价格被人为压低的情况下，作为市场主体的企业最为“明智”的做法就是过度投入这些资源。在这种情况下，仅凭中央与地方政府签订节能责任状不可能从根本上解决节能问题，因为定价偏低的资源也是最容易被滥用的资源，仅仅依靠行政监督很难从根本上解决问题。
经济指标的统计数字质量有待于进一步提高
在市场经济条件下，政府统计数字作为一种公共产品，它不但是衡量一个国家或地区经济发展总量和速度的主要依据，也是中央政府宏观调控和学术界科学研究的重要依据，但从实地调研的情况来看，个别地方政府统计部门的数字质量令人担忧。
从与企业座谈交流中反映出的情况来看，许多基层统计数字都有较大的水分，有人指出“地方财政收入的水分在20％左右，投资数据的水分在30％左右”，这种看法竟然在我们组织的若干次座谈会上得到大多数与会者的认可。一个典型的例子是在当前对亿元项目的集中清理中，淄博市竟然有40％的所谓亿元以上项目属于虚报、多报。经与企业交流得知，如果企业通过多报或虚报把项目做大，不但可以引起地方主要领导的高度重视，还可以因此享受到一系列的优惠条件，并且地方领导也普遍把上大项目作为一种政绩，最后的结果是“官出数字，数字出官”。
下一步应加强生产要素市场改革
各地区城镇固定资产投资增长情况（％）
２００６年１－８月 ２００５年１－１２月
比重 速度 比重 速度
全国总计 ２９．１４ ２７．３０
东部 ４９．８２ ２３．３４ ５０．０４ ２２．３９
中部 １９．１１ ３８．１５ １８．８５ ３１．８９
西部 ２２．１６ ３１．８１ ２１．７３ ３０．５７
东北 ８．９０ ３９．２８ ９．３８ ３９．２９
长三角 １８．６７ １６．１１ １９．２４ １９．３５
首都
经济圈 １０．１２ ３２．００ ９．９５ ２４．０７
广东 ６．７８ １４．５ ７．８２ １４．５
我们建议，相机抉择的行政性调控手段应向规范化和法制化方向发展，要摒弃重调控、轻改革的政策倾向，适当考虑区域差别，下决心对资源性产品和要素市场进行改革，有效转变各级政府的职能定位，促进经济增长方式由投资驱动型向消费拉动型转变。
行政手段应规范化和制度化
下一步的调控思路应该是把对具体行业产能的调控让渡给市场价格的自发配置，通过竞争性价格的有序波动来吸纳和淘汰产能，政府则侧重于对环保、降耗和行业准入政策法规的制定和执行，着力于对新上项目的审批和核准，以及对落后产能的强制性淘汰，并在此基础上维持公平有序的市场竞争环境。
严格的讲，环境和能耗不应该成为一种调控手段而应该是市场制度基础的一部分。环境调控和能耗调控在方向上是正确的，但是，这两种手段应该以制度化的方式融入市场准入和市场制度基础中固定化、法制化，而不应作为一种相继抉择的应急性调控手段。
摒弃重调控、轻改革的政策倾向
回顾本次调控所采取的主要措施，可以归纳为“五管齐下”，即管住项目、管住信贷、管住土地、管住环保、管住能耗。其中除了项目和信贷分别属于产业政策和货币政策，其它三项实际上都是在通过宏观调控解决由于要素和资源性产品定价过低而导致的要素和资源被滥用的问题。从本质上讲，这些问题都属于深化改革的范畴，用宏观调控手段来解决本应该由改革解决的问题是本轮调控在政策设计上的“软肋”。
因此，我们应认真反思一下“点刹”、“预调”和“微调”的调控思想，不能重调控、轻改革，重战术、轻战略。要高度重视对资源性产品和要素定价机制的改革，不能把要素市场改革滞后所导致的不良后果笼统地纳入宏观调控的范畴，甚至规定为宏观调控的常规任务。从理论上讲，要素产权和定价问题是市场体制以及制度安排中深层次的根源性问题，而经济波动和增长方式是前者的表象和后果，试图用行政调控手段来解决深层次的要素市场产权和定价问题是不切合实际的，这正是前一次调控不彻底，今年还要进行调控的根本原因。
从这个角度看，本轮宏观调控从出发点上具有“暂时维持”的味道，因此判断调控到不到位的关键并不在于调控本身，而是在于相关领域的改革是否及时到位。如果资源性产品和要素市场的改革不到位，政府职能得不到转变，那么即使在当前调控政策的高压下，经济增长出现了大幅下挫，也很难讲宏观调控就已经到位或者过头了，当务之急是利用经济运行中矛盾比较突出的有利时机，统一思想，切实转变投资驱动型的国家发展战略，下决心对资源性产品和要素市场进行改革，划清政府与市场之间的界限，有效转变各级政府的职能定位，并在此基础上促进经济增长方式由投资驱动型向消费拉动型转变。
国家发展战略的转型必须辅之以区域发展政策的配合
从东部沿海地区的发展水平来看，政府通过控制要素定价进行投资驱动型经济追赶的历史任务基本已经完成，但是从中西部地区来看，追赶的目标还远远没有实现。区域间差异性和公共政策统一性之间的矛盾是大国公共政策制定和实施的重点和难点。
从最近几年的经济发展态势看，中国不但存在产业由东向西进行梯度转移的问题，在观念和政府行为模式上也存在梯次传播和学习的过程，因此，在全国性公共政策的制定和实施过程中既不能搞“一刀切”，也不能因为迁就部分落后地区而人为的容忍重演已“过时”的制度变迁模式，可行的做法通过东北振兴、西部大开发和中部崛起战略，由国家从政策和财政投向上向中西部地区倾斜，重点是基础设施建设，而在发展理念以及资源性产品和要素定价机制的市场化改革上，中西部要做一些必要的跨越和提前对接。
作为过渡时期，一个现实的政策选择是，以主体功能区的界定和划分为基础，对东部经济发达地区和中西部经济欠发达地区地方政府赋予不同的发展权限，当然，这个期限不能过长，应该以一个五年规划为宜。
具体的讲，对于水、电、煤、油以及劳动力、资金、技术这些可以自由流动的资源性产品和要素的定价机制改革，全国不能够搞两套方案，否则会导致资源的扭曲配置，这些领域的市场化改革应该克服困难，迅速推进。能够在过渡时期给中西部地区地方政府留有一定控制余地的权限只能集中在土地这一生产要素上(因为土地不可流动)，即暂时保留经济欠发达地区对土地一级市场的垄断经营权，而在东部发达地区，则应打破地方政府对土地一级市场的垄断经营权，地方政府对土地的收益主要集中于土地税费方面，而不是土地出让金。当然，作为一种制度设计的补偿，应该赋予东部财政收入比较好的地方政府一定的地方举债权，而对经济欠发达的地方政府，则继续实施国债转贷。
当前是我国经济发展的重要历史关头，如果在国家发展战略转型上产生摇摆和动摇，那么许多领域的发展方向将无所适从，包括宏观经济重大结构问题的解决、中央与地方关系的规范化和法制化、消费主导型和自主创新型增长模式的建立等等。政府投资驱动型追赶战略的结束并不意味着国家追赶战略的结束，而是标志着国家战略的转型。下一步应认清形势，统一思想，立足增强自主创新能力推动经济社会发展，把增强自主创新能力作为国家战略，促使经济增长由主要依靠资金和物质要素投入带动向主要依靠科技进步和人力资本带动转变。(中国证券报)
○ 收紧地根对投资紧缩的效果最为突出；收缩信贷对总量问题影响较大但对结构调整效果不太明显
○ 试图用行政调控手段来解决深层次的要素市场产权和定价问题是不切合实际的，这正是前一次调控不彻底，今年还要进行调控的根本原因
○ 下一步的调控思路应该是把对具体行业产能的调控让渡给市场价格的自发配置，通过竞争性价格的有序波动来吸纳和淘汰产能
调控效果初现 不同区域“表情”各异
――对当前宏观调控政策效果的调研报告
国家发改委经济研究所 李军杰
宏观经济运行有“软着陆”的迹象
从最近几个月经济运行的情况来看，调控的效果正在显现，投资、工业和信贷快速增长的势头初步得到了遏制。在这种情况下，我们需要对调控是否到位做出判断。这个判断涉及到对当前宏观调控政策措施及其作用效果的评价问题。带着这些问题，我们对山东省淄博市和河北省保定市进行了为期一周的调研考察。
通过调研，我们认为本次宏观调控的政策措施是得当的，宏观经济运行有“软着陆”的迹象。从调研的情况来看，产业结构偏重的地区受调控的影响比较大；收紧地根对投资紧缩的效果最为突出；收缩信贷对总量问题影响较大但对结构调整效果不太明显；环保和能耗调控目标实现难度较大；部分基层统计数字质量令人担忧。
鉴此，我们建议，相机抉择的行政性调控手段应向规范化和法制化方向发展，要摒弃重调控、轻改革的政策倾向，适当考虑区域差别，下决心对资源性产品和要素市场进行改革，有效转变各级政府的职能定位，促进经济增长方式由投资驱动型向消费拉动型转变。
不同产业结构特征的区域经济受宏观调控的政策影响差别较大
推动本轮经济增长的主导产业是能源、原材料和重化工等行业，主要的利润增长点也集中在这几个行业，由于市场预期较好，潜在产能过剩行业也主要集中于此，因此，它们也是本轮宏观调控的主要着力点。从调研结果看，产业结构相对较重的区域经济体受调控的抑制性影响比较大，产业结构相对较轻的区域经济体则受其直接影响较小。
从我们调研的样本城市来看，淄博市是资源依赖型的传统重工业城市，工业占全市GDP的60％以上，在国家宏观调控所列出的11个产能过剩和潜在产能过剩行业中，该市涉及的行业包括钢铁、电解铝、焦炭、汽车、水泥、煤炭、电力和纺织，覆盖调控行业的绝大多数。其中，钢铁、纺织、水泥、电力和煤炭行业属于该市的骨干行业，其产值、销售收入、利税和职工人数在全市工业经济中占有重要地位。在本次宏观调控过程中，这些行业在项目立项、土地手续、环保审查和信贷融资等方面都受到了严格控制，筹备项目大幅度减少。经过该市对2006年百项重点工业项目的摸底调查，仅有2个区县3个企业推荐3个项目，总投资4.5亿元，占调控前2002年新调入项目的14.3％，同比减少21个。
与淄博市形成明显对比的是，保定市由于产业结构偏轻，受宏观调控的直接影响较小，但是由于其主导产业大多是“两头在外”（即原料和销售市场均不在本地），企业生产成本受能源和原材料价格上涨的影响比较大，而且下游消费市场相对稳定，成本转嫁的余地不大。这种影响不是宏观调控政策的直接影响，而是属于受市场价格调节的间接影响。
在本轮经济增长过程中，能源和原材料行业的平均利润率远远高于中下游产品加工行业的平均利润，导致过多的资源源源不断的流入能源和原材料行业，并且该领域过度的投资本身就对能源和原材料产品形成了巨大的市场需求。在流动性较为充裕的时期，企业会对远离消费者市场的投资领域和资本市场进行投资，导致不当投资增多。当产能过剩导致严重的市场供求失衡后，信贷扩张停止，同时市场发现了明显的不当投资，经济就会出现深幅的调整。经济衰退的实质是生产资料、原材料和资本市场领域的价格下滑速度远远超过一般消费品的价格下滑速度，当它们之间的比价重新回到合理的比例时，经济衰退便会自行结束，新一轮的经济增长随之开始。
本轮调控旨在抑制部分产能过剩和潜在过剩行业的过度投资和无序投资，这个方向是正确的，不能因为个别领域和行业的投资增长势头出现小幅回落就改变调控方向，降低调控力度。我们认为阶段性的底部还没有夯实，当前的宏观调控政策还应该持续相当一段时间。
收紧地根对投资紧缩的效果最为突出
在调研中我们发现，由于国家严格土地审批程序，地方项目建设用地矛盾比较突出，所调研的两个城市当年规划建设用地指标均已基本用完，部分地方重点项目无法安置，被迫延期或停止建设。据淄博市政府8月份对2006年新开工项目的清理统计，有23个项目土地手续不符合国家规定要求，占清理项目总数的24.5％。根据该市对百项重点工业项目的清理调查统计，有26个项目因未办完土地手续而延期开工，有4个重点项目因存在土地问题而停止开工建设。
紧缩性的土地政策正在发挥积极效应：一方面，为了尽可能的安排更多的项目，地方政府有足够的动力通过置换、挖潜，最大限度的盘活现有土地资源，提高土地利用效率；另一方面，由于东部沿海地区土地资源日益稀缺，大量的低利润行业、高污染和高能耗行业被迫向中西部地区梯度转移，这符合当前产业转移的基本方向。当然，我们在调研中也发现了收紧地根的调控政策存在“一刀切”的问题。地方普遍反映当前不仅许多不符合产业政策的项目上不了马，就连许多国家产业政策鼓励的项目也由于缺乏土地而落不了地。这种现象从某一特定地区来看，可能会造成项目损失，但是这种土地“硬约束”恰恰可以推动项目在不同的区域之间合理布局，因此我们认为“土地闸门”不能过早的放松。
当然，一味的紧缩土地也不是长久之计，建议对现行土地征用制度和土地出让金管理办法进行进一步的改革，将土地流转权最大限度的界定给农民，通过市场交易自发提高土地利用质量和使用效率。
控制信贷的紧缩效应主要体现在总量上，在结构上反映并不明显
从两个样本城市的情况来看，国家采取偏紧的货币政策后，企业项目建设资金明显吃紧，部分企业由于资金链条断裂，或延长工期，或被迫停工；部分项目竣工投产后，由于流动资金不足，不能达产达效。
据对淄博市2006年年度百项重点工业项目的统计，项目总投资为276.85亿元，但截至9月份只完成64.8亿元，为全部年度投资计划的46.7％，严重滞后于项目计划进度。其中41个项目资金有缺口，共计59.3亿元，占项目计划投资的21.4％。从已建成投产的26个项目情况来看，大部分企业反映流动资金不足，缺口在5亿元左右。需要说明的是，以上项目基本上都是2005年确定建设的项目，当时的资金落实情况普遍较好，当前出现资金缺口一方面是国家收紧银根所致，另一方面是企业自筹资金不到位的结果。从今年下半年和明年拟开工建设的项目情况看，企业自筹以及其它融资最多为50％，大部分中小企业自筹资金不足40％，尚有一半以上的资金需要银行贷款，因此，可以预见，如果今后信贷资金持续紧缩，它对投资增长势头的抑制效应还是比较明显的。
值得注意的是，当前的紧缩信贷政策在总量上的确可以起到一定的抑制投资过快增长的作用，但在结构方面，效果并不理想。如果过多的运用总量调控政策手段（例如货币政策）进行经济降温，会出现有违政策初衷的后果：有地方财政支撑的城市投资公司、垄断行业和高利润行业的企业由于具有较强的抗风险能力不会受到信贷紧缩的严重影响，但是以民营企业为主的众多的市场主体却会由于资金链条的脆弱和利润空间的微薄而被率先淘汰出局。
紧缩的货币政策导致项目建设资金紧张已经是不争的事实，建议金融机构对已经承诺的项目贷款，在不违背国家产业政策和相关审核规定的前提下，按期足额拨付到位，确保项目顺利完成，避免形成烂尾工程和“三角债”。对不符合国家产业政策和相关审核规定的新上项目和拟上项目则要坚决收回贷款，停建下马。总体来讲，紧缩信贷的货币政策应该持续下去，但在政策实施力度和政策出台节奏上应以稳健为主，要特别注重对金融部门进行“窗口指导”的作用，按照国家产业政策有保有压、区别对待，努力使货币政策效果在结构调整方面的作用进一步体现出来。
环保和能耗目标完成的难度很大
在环保和能耗方面，宏观调控政策已经取得了显著成绩。例如保定市在年初对白洋淀的污染治理中，一举关停、限产企业450家，其中规模以上企业55家，尽管这些措施在短期内影响了工业生产的增长速度，但是该区域环境生态水平有了较大提高。然而对一些资源依赖型的老工业城市来说，由于其产业结构偏重，环境污染和能耗过高问题不容易在短期内得到解决，在这一方面淄博市具有较强的典型性和代表性。
近年来，尽管淄博市采取了一系列加强环保工作的重大举措，环境状况有了明显改善，但二氧华硫、烟尘、风尘和COD等污染物排放量仍居山东省前列，生态环境整体上仍然比较脆弱。2005年，该市的二氧化硫、烟尘排放总量分别达到23.1万吨、7.22万吨，依次占全省的11.54％和11.68％，居全省第一位。目前该市已经从资源开发型城市转变为资源消耗型城市，多数资源需要从外部调进。目前全市70％的用煤、85％的建筑陶瓷原料都依赖外部进口，冶金、棉纺、化纤、玻璃等行业所用原料也有很大一部分需要从市外购入。随着原材料价格和运输成本的不断攀升，该市原有的资源优势已经变为最大的制约因素。近年来该市高耗能行业产能增加较快，能源消耗持续加大。2005年，该市综合能耗3004.88万吨煤，列全省第一；万元GDP能耗2.42吨标准煤，列全省第三；该市规模以上工业万元增加值能耗达到3.97吨标准煤。上半年，该市万元GDP能耗降低率虽然达到了全省的平均水平，但完成全年单位综合能耗降低4.5％的目标仍有较大的难度。
从淄博市的情况来看，除去能源利用效率较低这一技术性因素之外，上半年单位GDP能耗较高的主要原因主要还有以下两点：首先是产业结构不合理。一般而言，产业结构决定了能源利用结构，产业结构重，则能耗高；产业结构轻，则能耗低，偏重的产业结构是该市GDP耗能居高不下的主要原因。进一步讲，投资驱动型经济增长会直接导致二产偏重，而消费主导型增长则对应着三产（服务业）偏重，当前我国经济运行最大的问题是消费与投资比例严重失衡，因此这种工业比重偏高的产业结构以及重工业增长偏快的发展趋势应该引起我们的高度警惕。
其次是固定资产投资过快。1－7月份该市总投资1000万元以上的在建项目共1008个，同比增加13个，总投资1025.53亿元，超出年度投资计划508.86亿元。从短期看，巨大的投资本身就是巨大的需求，这种需求会把落后产能和过剩产能从苦苦挣扎的利润夹缝中解脱出来，甚至会重新走上扩张之路。从全国的情况看，上半年在12个产能过剩行业中，只有水泥、炼焦等少数行业投资出现回落，其它多数行业投资冲动依然强劲。在没有足够的有效消费做承接的情况下，利润暂时好转的假相会进一步恶化产能的过剩程度，并在客观上使粗放式经济增长自我强化。
在地方政府的大力支持和要素价格被人为压低的情况下，作为市场主体的企业最为“明智”的做法就是过度投入这些资源。例如在社会成本（环境污染成本和由于过度采矿导致地下水脉被破坏等）没有被列入煤炭企业生产成本的情况下，煤炭作为一种资源性产品，其成本就会被大大低估，这样，作为煤炭生产者和煤炭使用者均可以获得超额利润，但是整个社会却会为这种生产方式付出沉重的代价。在这种情况下，仅凭中央与地方政府签订节能责任状不可能从根本上解决节能问题，因为定价偏低的资源也是最容易被滥用的资源，仅仅依靠行政监督很难从根本上解决问题。
经济指标的统计数字质量有待于进一步提高
从实际调研的情况来看，对能耗调控的政策执行效果缺乏量化考核的技术性支持。当前对能耗指标的统计主要依靠企业自行上报。在这个过程中有两种行为无法避免：一是生产企业为了规避政府审查故意低报能耗数字。从淄博市的情况来看，大多数能耗大户都自备发电厂，企业自己发电的数量只有企业内部掌握，当地电力部门提供的数字根本无法涵盖真实的用电数量；二是在宏观调控的高压下，“上有政策，下有对策”，地方统计部门有激励人为的压低地方能耗汇总数字。在这种情况下，能耗调控很可能落实不到实处，最终流于形式，沦为“概念性”调控或者“数字游戏”。
目前基层政府统计数字质量的问题已经引起社会各界的高度重视。在市场经济条件下，政府统计数字作为一种公共产品，它不但是衡量一个国家或地区经济发展总量和速度的主要依据，也是中央政府宏观调控和学术界科学研究的重要依据，但是从实地调研的情况来看，个别地方政府统计部门的数字质量令人担忧。从与企业座谈交流中反映出的情况来看，许多基层统计数字都有较大的水分，有人指出“地方财政收入的水分在20％左右，投资数据的水分在30％左右”，这种看法竟然在我们组织的若干次座谈会上得到大多数与会者的认可。一个典型的例子是在当前对亿元项目的集中清理中，淄博市竟然有40％的所谓亿元以上项目属于虚报、多保。经与企业交流得知，如果企业通过多保或虚报把项目做大，不但可以引起地方主要领导的高度重视，还可以因此享受到一系列的优惠条件，并且地方领导也普遍把上大项目作为一种政绩，最后的结果是“官出数字，数字出官”。
节能降耗难度大 统计质量待提高
环保和能耗目标完成的难度很大
在环保和能耗方面，宏观调控政策已经取得了显著成绩。例如，保定市在年初对白洋淀的污染治理中，一举关停、限产企业450家，其中规模以上企业55家。然而对一些资源依赖型的老工业城市来说，由于其产业结构偏重，环境污染和能耗过高问题不容易在短期内得到解决，在这一方面淄博市具有较强的典型性和代表性。
近年来，尽管淄博市采取了一系列加强环保工作的重大举措，环境状况有了明显改善，但二氧化硫、烟尘、风尘和COD等污染物排放量仍居山东省前列，生态环境整体上仍然比较脆弱。2005年，该市的二氧化硫、烟尘排放总量分别达到23.1万吨、7.22万吨，依次占全省的11.54％和11.68％，居全省第一位。目前该市已经从资源开发型城市转变为资源消耗型城市，多数资源需要从外部调进。随着原材料价格和运输成本的不断攀升，该市原有的资源优势已经变为最大的制约因素。近年来该市高耗能行业产能增加较快，能源消耗持续加大。2005年，该市综合能耗3004.88万吨煤，列全省第一；万元GDP能耗2.42吨标准煤，列全省第三；该市规模以上工业万元增加值能耗达到3.97吨标准煤。上半年，该市万元GDP能耗降低率虽然达到了全省的平均水平，但完成全年单位综合能耗降低4.5％的目标仍有较大的难度。
从淄博市的情况来看，除去能源利用效率较低这一技术性因素之外，上半年单位GDP能耗较高的主要原因有两点：一是产业结构不合理。产业结构决定了能源利用结构，产业结构重，则能耗高；产业结构轻，则能耗低，偏重的产业结构是该市GDP耗能居高不下的主要原因。
其次是固定资产投资过快。1－7月份该市总投资1000万元以上的在建项目共1008个，同比增加13个，总投资1025.53亿元，超出年度投资计划508.86亿元。从短期看，巨大的投资本身就是巨大的需求，这种需求会把落后产能和过剩产能从苦苦挣扎的利润夹缝中解脱出来，甚至会重新走上扩张之路。
在地方政府的大力支持和要素价格被人为压低的情况下，作为市场主体的企业最为“明智”的做法就是过度投入这些资源。在这种情况下，仅凭中央与地方政府签订节能责任状不可能从根本上解决节能问题，因为定价偏低的资源也是最容易被滥用的资源，仅仅依靠行政监督很难从根本上解决问题。
经济指标的统计数字质量有待于进一步提高
在市场经济条件下，政府统计数字作为一种公共产品，它不但是衡量一个国家或地区经济发展总量和速度的主要依据，也是中央政府宏观调控和学术界科学研究的重要依据，但从实地调研的情况来看，个别地方政府统计部门的数字质量令人担忧。
从与企业座谈交流中反映出的情况来看，许多基层统计数字都有较大的水分，有人指出“地方财政收入的水分在20％左右，投资数据的水分在30％左右”，这种看法竟然在我们组织的若干次座谈会上得到大多数与会者的认可。一个典型的例子是在当前对亿元项目的集中清理中，淄博市竟然有40％的所谓亿元以上项目属于虚报、多报。经与企业交流得知，如果企业通过多报或虚报把项目做大，不但可以引起地方主要领导的高度重视，还可以因此享受到一系列的优惠条件，并且地方领导也普遍把上大项目作为一种政绩，最后的结果是“官出数字，数字出官”。
下一步应加强生产要素市场改革
各地区城镇固定资产投资增长情况（％）
２００６年１－８月 ２００５年１－１２月
比重 速度 比重 速度
全国总计 ２９．１４ ２７．３０
东部 ４９．８２ ２３．３４ ５０．０４ ２２．３９
中部 １９．１１ ３８．１５ １８．８５ ３１．８９
西部 ２２．１６ ３１．８１ ２１．７３ ３０．５７
东北 ８．９０ ３９．２８ ９．３８ ３９．２９
长三角 １８．６７ １６．１１ １９．２４ １９．３５
首都
经济圈 １０．１２ ３２．００ ９．９５ ２４．０７
广东 ６．７８ １４．５ ７．８２ １４．５
我们建议，相机抉择的行政性调控手段应向规范化和法制化方向发展，要摒弃重调控、轻改革的政策倾向，适当考虑区域差别，下决心对资源性产品和要素市场进行改革，有效转变各级政府的职能定位，促进经济增长方式由投资驱动型向消费拉动型转变。
行政手段应规范化和制度化
下一步的调控思路应该是把对具体行业产能的调控让渡给市场价格的自发配置，通过竞争性价格的有序波动来吸纳和淘汰产能，政府则侧重于对环保、降耗和行业准入政策法规的制定和执行，着力于对新上项目的审批和核准，以及对落后产能的强制性淘汰，并在此基础上维持公平有序的市场竞争环境。
严格的讲，环境和能耗不应该成为一种调控手段而应该是市场制度基础的一部分。环境调控和能耗调控在方向上是正确的，但是，这两种手段应该以制度化的方式融入市场准入和市场制度基础中固定化、法制化，而不应作为一种相继抉择的应急性调控手段。
摒弃重调控、轻改革的政策倾向
回顾本次调控所采取的主要措施，可以归纳为“五管齐下”，即管住项目、管住信贷、管住土地、管住环保、管住能耗。其中除了项目和信贷分别属于产业政策和货币政策，其它三项实际上都是在通过宏观调控解决由于要素和资源性产品定价过低而导致的要素和资源被滥用的问题。从本质上讲，这些问题都属于深化改革的范畴，用宏观调控手段来解决本应该由改革解决的问题是本轮调控在政策设计上的“软肋”。
因此，我们应认真反思一下“点刹”、“预调”和“微调”的调控思想，不能重调控、轻改革，重战术、轻战略。要高度重视对资源性产品和要素定价机制的改革，不能把要素市场改革滞后所导致的不良后果笼统地纳入宏观调控的范畴，甚至规定为宏观调控的常规任务。从理论上讲，要素产权和定价问题是市场体制以及制度安排中深层次的根源性问题，而经济波动和增长方式是前者的表象和后果，试图用行政调控手段来解决深层次的要素市场产权和定价问题是不切合实际的，这正是前一次调控不彻底，今年还要进行调控的根本原因。
从这个角度看，本轮宏观调控从出发点上具有“暂时维持”的味道，因此判断调控到不到位的关键并不在于调控本身，而是在于相关领域的改革是否及时到位。如果资源性产品和要素市场的改革不到位，政府职能得不到转变，那么即使在当前调控政策的高压下，经济增长出现了大幅下挫，也很难讲宏观调控就已经到位或者过头了，当务之急是利用经济运行中矛盾比较突出的有利时机，统一思想，切实转变投资驱动型的国家发展战略，下决心对资源性产品和要素市场进行改革，划清政府与市场之间的界限，有效转变各级政府的职能定位，并在此基础上促进经济增长方式由投资驱动型向消费拉动型转变。
国家发展战略的转型必须辅之以区域发展政策的配合
从东部沿海地区的发展水平来看，政府通过控制要素定价进行投资驱动型经济追赶的历史任务基本已经完成，但是从中西部地区来看，追赶的目标还远远没有实现。区域间差异性和公共政策统一性之间的矛盾是大国公共政策制定和实施的重点和难点。
从最近几年的经济发展态势看，中国不但存在产业由东向西进行梯度转移的问题，在观念和政府行为模式上也存在梯次传播和学习的过程，因此，在全国性公共政策的制定和实施过程中既不能搞“一刀切”，也不能因为迁就部分落后地区而人为的容忍重演已“过时”的制度变迁模式，可行的做法通过东北振兴、西部大开发和中部崛起战略，由国家从政策和财政投向上向中西部地区倾斜，重点是基础设施建设，而在发展理念以及资源性产品和要素定价机制的市场化改革上，中西部要做一些必要的跨越和提前对接。
作为过渡时期，一个现实的政策选择是，以主体功能区的界定和划分为基础，对东部经济发达地区和中西部经济欠发达地区地方政府赋予不同的发展权限，当然，这个期限不能过长，应该以一个五年规划为宜。
具体的讲，对于水、电、煤、油以及劳动力、资金、技术这些可以自由流动的资源性产品和要素的定价机制改革，全国不能够搞两套方案，否则会导致资源的扭曲配置，这些领域的市场化改革应该克服困难，迅速推进。能够在过渡时期给中西部地区地方政府留有一定控制余地的权限只能集中在土地这一生产要素上(因为土地不可流动)，即暂时保留经济欠发达地区对土地一级市场的垄断经营权，而在东部发达地区，则应打破地方政府对土地一级市场的垄断经营权，地方政府对土地的收益主要集中于土地税费方面，而不是土地出让金。当然，作为一种制度设计的补偿，应该赋予东部财政收入比较好的地方政府一定的地方举债权，而对经济欠发达的地方政府，则继续实施国债转贷。
当前是我国经济发展的重要历史关头，如果在国家发展战略转型上产生摇摆和动摇，那么许多领域的发展方向将无所适从，包括宏观经济重大结构问题的解决、中央与地方关系的规范化和法制化、消费主导型和自主创新型增长模式的建立等等。政府投资驱动型追赶战略的结束并不意味着国家追赶战略的结束，而是标志着国家战略的转型。下一步应认清形势，统一思想，立足增强自主创新能力推动经济社会发展，把增强自主创新能力作为国家战略，促使经济增长由主要依靠资金和物质要素投入带动向主要依靠科技进步和人力资本带动转变。(中国证券报)
