煤炭资源管理的问题及立法对策
2005-02-23 00:00 来源： 我的钢铁 作者：mysteel
摘要 针对我国煤炭资源管理存在的问题。提出了立法建议：健全勘查开发规划制度；提高探矿权和采矿权的行政审批等级；提高煤炭行业的市场准入门槛；健全奖惩机制，推动技术革新和进步；通过立法使矿业权设置和转让合理化；在立法时明确规定煤炭资源的有偿使用原则；对煤炭资源税费制度进行改革；健全和完善法律责任。
关键词 煤炭资源 管理 问题 立法对策
1、 当前我国煤炭资源管理面临的主要问题
当前，我国煤炭资源管理较为混乱，资源浪费和破坏比较严重，具体表现在如下方面：
1.1 开发利用缺乏统筹规划和合理配置
很长一段时期以来，我国对煤炭资源的勘探开发缺乏科学合理的统一规划，就现有规划来说，由于立法没有明确规定违反规划的法律责任和制裁措施，导致现有规划强制性和约束力不强，甚至形同虚设。这样的直接后果就是导致我国煤炭资源的勘探开发仍然呈现出一种无序状态。
1.2 煤炭资源勘查程度低
煤炭资源勘查程度低，特别是精查程度低，影响对煤炭资源的合理评估定价，这是造成煤炭资源开采浪费的重要原因之一。
我国煤炭资源的普查率较高，但精查率很低，而只有在对煤炭资源进行充分勘查尤其是精查基础上，才能对煤炭矿区进行科学合理的评估作价，国家有关部门才能在出让煤矿开采权时，合理确定税收和费用，实现国家煤炭资源所有权市场收益的最大化，切实维护国家和人民的利益。
1.3 煤炭行业的市场准入门槛太低
我国对煤炭勘探和开发虽然实行许可证管理制度，但市场准入门槛太低，导致许多资金不充足、技术工艺和设备落后、安全生产条件较差、缺乏环境治理和恢复能力的单位和个人进入煤炭勘探和开发市场，造成了煤炭资源的严重浪费和破坏。
1.4 煤田开发技术和设备整体上比较落后
煤田开发技术和设备在整体上比较落后，回采率低，损失浪费严重，破坏性开采现象在不少地方仍然较为普遍。
1.5 矿业权设置和转让不合理
矿业权设置和转让不合理，是煤炭资源开采浪费又一个重要根源。矿业权设置不合理主要表现为：（1）一些地方不注意保护适宜大型矿井开采的矿区。比如一些地方将大型矿床分割勘查开采，将国家明令实行保护性开采的稀缺焦煤资源化整为零，分割成小块资源招标挂牌拍卖。（2）一些地方允许少数企业炒卖探矿权和采矿权，严重影响了国家煤炭开发规划的实施，缩短了国家重点煤炭矿区的开采年限。（3）一些地方在大中型煤炭产地内关闭现有的小型矿和小矿后，未将其煤炭资源纳入统一的规划管理，允许再行设立小型矿和小矿。
1.6 没有健全并执行煤炭资源有偿使用的原则
我国尚没有在煤炭资源管理领域确立探矿权和采矿权的有偿取得原则，由于探矿权和采矿权是低偿或者是无偿取得的，造成探矿权人和采矿权人不珍惜已经取得的权利和利益，在勘探时漫不经心，甚至圈而不探或者以采代探，而采矿权人则经常采富弃贫、采肥丢瘦，造成资源的巨大浪费。
1.7 现有税费制度不合理
在煤炭资源管理领域，现有税费制度极不合理，很容易导致资源开采的浪费，主要表现在：（1）对煤炭资源开发征收的矿产资源税没有和回采率高低结合起来，不利于鼓励煤矿企业提高回采率。（2）现有的矿产资源补偿费按产量征收，而不是按储量征收，很容易导致企业采富弃贫、采肥丢瘦。（3）煤矿矿区资源条件、地理位置、交通状况等方面不一样，人们投资开采的成本、费用各方面也会不同，现有煤矿资源开采收费制度不考虑煤矿资源条件好坏等方面的因素并通过合理设定相应收费制度对之加以平衡，就不容易提高人们开采资源条件不好煤矿的积极性，不利于煤炭资源的充分合理开发和利用。
1.8 对各种浪费和破坏煤炭资源的行为以及资源管理过程中的违法行为制裁和打击不力
《煤炭法》和《矿产资源法》及其相关法规、规章对相关法律责任的规定不明确，甚至和西安市脱节，导致无法对违法行为进行有效制裁和打击。
2、 解决我国煤炭资源管理面临问题的立法对策
针对存在的问题，应当从国家能源安全保障的高度考虑问题，完善立法，对能源资源勘探、开发和保护体质进行改革，通过对煤炭资源的有偿使用以及对探矿权、采矿权出让和转让的资本化、市场化运营等方式，彻底医治能源开发利用过程中的浪费和破坏想象，实现国家整体战略布局和可持续发展战略对能源开发利用和保护的要求。为此，在制定和完善相应的煤炭资源管理立法时，必须建立和完善以下原则和制度：
2.1 健全勘查开发规划制度
进一步健全和完善煤炭资源勘查开发规划，包括长期规划、中期规划和年度规划，通过立法赋予各级规划强制执行的效力和约束力，并在立法中明确有关规划的修改必须经过和批准同样的程度，明确违反各级煤炭资源勘查开发规划应当承担的法律责任，以加强对煤炭资源开发利用的统筹规划和合理配置。
2.2 提高探矿权和采矿权的行政审批等级
在加强勘探开发规划基础上，严格资源审批管理制度，提高对煤炭资源勘探和开发申请进行行政审批的等级，规定只有省级以上人民政府主管部门有权批准勘查开采煤炭资源，设区的市、自治区、县等省级以下人民政府各部门无权审批煤炭资源的勘探和开采申请。通过提高审批权限，使多头管理导致的无序开发状况得到缓解和遏制。
2.3 提高煤炭行业的市场准入门槛
提高煤炭行业的市场准入门槛，促进煤炭资源的规模化、集约化开发利用。明确规定国家对煤炭勘查企业和煤炭开采企业实行市场准入制度，规定凡从事煤炭勘查和开采的，必须符合规定的资质条件，如果煤炭勘查和开采企业的规模、技术水平、环境治理和恢复能力、安全生产能力、对职工的权益保障能力等指标达不到规定标准的，一律不得批准其勘探权和开采权申请。以此提高煤炭行业的市场准入门槛，促进煤炭资源的规模化、集约化开发利用，减少和消除对煤炭资源的浪费和破坏。
2.4 健全奖励激励机制，完善限制制裁措施，推动技术革新和进步
通过立法鼓励和奖励先进煤炭勘查和开采技术工艺与设备的研制和采用，对技术工艺和装备落后的企业，明确规定法律限制和制裁措施，以此鼓励、防范和减少对煤炭资源的浪费和破坏。
2.5 通过立法使矿业权设置和转让合理化
通过立法健全矿业权设置和转让制度，可以有效防止对煤炭资源的浪费和破坏，为此，应做到以下几个方面：（1）加强对煤炭资源的开发规划的贯彻落实，保护适宜大型矿井开采的矿区，禁止将大型矿床分割勘查开采，禁止将国家明令实行保护性开采的稀缺焦煤资源化整为零，分割成小块资源招标挂牌拍卖。（2）禁止恶意抢注探矿权和抢占煤炭资源，禁止探矿权人以采代探、圈而不探和炒买炒卖探矿权，尤其是要保护大型煤炭企业的后备资源不被抢先登记。（3）在大中型煤炭产业内依法关闭小型矿和小矿并将其煤炭资源纳入统一的规划管理，禁止再行设立小型矿和小矿。
2.6 在立法时明确规定煤炭资源的有偿使用原则
再我国煤炭资源管理领域明确规定探矿权和采矿权的有偿取得原则，防止由于探矿权和采矿权的低偿或无偿取得所可能引起的浪费和破坏。
2.7 对煤炭资源税费制度进行改革
以煤炭资源有偿使用原则为指导，大刀阔斧地改革现有不合理的资源税和资源补偿费制度。
（1） 改革现性税制，将矿产资源税的税率和开采企业回采率高低结合起来，通过立法健全煤矿企业回采率评价机制，并和该企业的税率相挂钩，回采率高的税率较低，回采率低的税率较高，以此鼓励煤矿企业提高回采率，促进资源的充分开采和利用。
（2） 通过立法改革国家对煤炭资源补偿费的征收方法，将过去按产量征收的作法改为按划分给煤矿企业的资源储量进行计算和征收，防止企业采富弃贫、采肥丢瘦。
（3） 通过立法建立健全煤矿级差利益费收取制度。煤矿级差利益费，是指资源条件好的煤矿应当缴纳而资源条件差的煤矿可以不缴纳或者少缴纳的一种费用。国家在对煤矿进行科学评估的基础上，按煤矿资源赋存条件对煤矿进行分类，对资源赋存条件好的煤矿，征收一定数量的煤矿级差利益费，对资源条件差的煤矿减收或不受该种费用，以此促使资源条件差的煤矿矿区也有人愿意投资开发和经营，从而推动煤炭资源的充分开发和利用。
（4） 字煤矿企业成立和建立开采过程中，定期向其征收退出保证金，退出保证金包括两方面的费用，一是生态环境恢复费；二是煤炭闭矿员工安置费，这也可以看作是提高煤炭行业市场准入门槛的一种方法和措施。
2.8 健全和完善法律责任
在健全煤炭立法时，必须进一步明确规定各种浪费和破坏煤炭资源行为所应承担的法律责任，包括国家机关工作人员在煤炭资源管理过程中违反法律规定所应承担的法律责任，严厉制裁和打击各种资源浪费和破坏行为，促进煤炭资源的合理开发和利用。
关键词 煤炭资源 管理 问题 立法对策
1、 当前我国煤炭资源管理面临的主要问题
当前，我国煤炭资源管理较为混乱，资源浪费和破坏比较严重，具体表现在如下方面：
1.1 开发利用缺乏统筹规划和合理配置
很长一段时期以来，我国对煤炭资源的勘探开发缺乏科学合理的统一规划，就现有规划来说，由于立法没有明确规定违反规划的法律责任和制裁措施，导致现有规划强制性和约束力不强，甚至形同虚设。这样的直接后果就是导致我国煤炭资源的勘探开发仍然呈现出一种无序状态。
1.2 煤炭资源勘查程度低
煤炭资源勘查程度低，特别是精查程度低，影响对煤炭资源的合理评估定价，这是造成煤炭资源开采浪费的重要原因之一。
我国煤炭资源的普查率较高，但精查率很低，而只有在对煤炭资源进行充分勘查尤其是精查基础上，才能对煤炭矿区进行科学合理的评估作价，国家有关部门才能在出让煤矿开采权时，合理确定税收和费用，实现国家煤炭资源所有权市场收益的最大化，切实维护国家和人民的利益。
1.3 煤炭行业的市场准入门槛太低
我国对煤炭勘探和开发虽然实行许可证管理制度，但市场准入门槛太低，导致许多资金不充足、技术工艺和设备落后、安全生产条件较差、缺乏环境治理和恢复能力的单位和个人进入煤炭勘探和开发市场，造成了煤炭资源的严重浪费和破坏。
1.4 煤田开发技术和设备整体上比较落后
煤田开发技术和设备在整体上比较落后，回采率低，损失浪费严重，破坏性开采现象在不少地方仍然较为普遍。
1.5 矿业权设置和转让不合理
矿业权设置和转让不合理，是煤炭资源开采浪费又一个重要根源。矿业权设置不合理主要表现为：（1）一些地方不注意保护适宜大型矿井开采的矿区。比如一些地方将大型矿床分割勘查开采，将国家明令实行保护性开采的稀缺焦煤资源化整为零，分割成小块资源招标挂牌拍卖。（2）一些地方允许少数企业炒卖探矿权和采矿权，严重影响了国家煤炭开发规划的实施，缩短了国家重点煤炭矿区的开采年限。（3）一些地方在大中型煤炭产地内关闭现有的小型矿和小矿后，未将其煤炭资源纳入统一的规划管理，允许再行设立小型矿和小矿。
1.6 没有健全并执行煤炭资源有偿使用的原则
我国尚没有在煤炭资源管理领域确立探矿权和采矿权的有偿取得原则，由于探矿权和采矿权是低偿或者是无偿取得的，造成探矿权人和采矿权人不珍惜已经取得的权利和利益，在勘探时漫不经心，甚至圈而不探或者以采代探，而采矿权人则经常采富弃贫、采肥丢瘦，造成资源的巨大浪费。
1.7 现有税费制度不合理
在煤炭资源管理领域，现有税费制度极不合理，很容易导致资源开采的浪费，主要表现在：（1）对煤炭资源开发征收的矿产资源税没有和回采率高低结合起来，不利于鼓励煤矿企业提高回采率。（2）现有的矿产资源补偿费按产量征收，而不是按储量征收，很容易导致企业采富弃贫、采肥丢瘦。（3）煤矿矿区资源条件、地理位置、交通状况等方面不一样，人们投资开采的成本、费用各方面也会不同，现有煤矿资源开采收费制度不考虑煤矿资源条件好坏等方面的因素并通过合理设定相应收费制度对之加以平衡，就不容易提高人们开采资源条件不好煤矿的积极性，不利于煤炭资源的充分合理开发和利用。
1.8 对各种浪费和破坏煤炭资源的行为以及资源管理过程中的违法行为制裁和打击不力
《煤炭法》和《矿产资源法》及其相关法规、规章对相关法律责任的规定不明确，甚至和西安市脱节，导致无法对违法行为进行有效制裁和打击。
2、 解决我国煤炭资源管理面临问题的立法对策
针对存在的问题，应当从国家能源安全保障的高度考虑问题，完善立法，对能源资源勘探、开发和保护体质进行改革，通过对煤炭资源的有偿使用以及对探矿权、采矿权出让和转让的资本化、市场化运营等方式，彻底医治能源开发利用过程中的浪费和破坏想象，实现国家整体战略布局和可持续发展战略对能源开发利用和保护的要求。为此，在制定和完善相应的煤炭资源管理立法时，必须建立和完善以下原则和制度：
2.1 健全勘查开发规划制度
进一步健全和完善煤炭资源勘查开发规划，包括长期规划、中期规划和年度规划，通过立法赋予各级规划强制执行的效力和约束力，并在立法中明确有关规划的修改必须经过和批准同样的程度，明确违反各级煤炭资源勘查开发规划应当承担的法律责任，以加强对煤炭资源开发利用的统筹规划和合理配置。
2.2 提高探矿权和采矿权的行政审批等级
在加强勘探开发规划基础上，严格资源审批管理制度，提高对煤炭资源勘探和开发申请进行行政审批的等级，规定只有省级以上人民政府主管部门有权批准勘查开采煤炭资源，设区的市、自治区、县等省级以下人民政府各部门无权审批煤炭资源的勘探和开采申请。通过提高审批权限，使多头管理导致的无序开发状况得到缓解和遏制。
2.3 提高煤炭行业的市场准入门槛
提高煤炭行业的市场准入门槛，促进煤炭资源的规模化、集约化开发利用。明确规定国家对煤炭勘查企业和煤炭开采企业实行市场准入制度，规定凡从事煤炭勘查和开采的，必须符合规定的资质条件，如果煤炭勘查和开采企业的规模、技术水平、环境治理和恢复能力、安全生产能力、对职工的权益保障能力等指标达不到规定标准的，一律不得批准其勘探权和开采权申请。以此提高煤炭行业的市场准入门槛，促进煤炭资源的规模化、集约化开发利用，减少和消除对煤炭资源的浪费和破坏。
2.4 健全奖励激励机制，完善限制制裁措施，推动技术革新和进步
通过立法鼓励和奖励先进煤炭勘查和开采技术工艺与设备的研制和采用，对技术工艺和装备落后的企业，明确规定法律限制和制裁措施，以此鼓励、防范和减少对煤炭资源的浪费和破坏。
2.5 通过立法使矿业权设置和转让合理化
通过立法健全矿业权设置和转让制度，可以有效防止对煤炭资源的浪费和破坏，为此，应做到以下几个方面：（1）加强对煤炭资源的开发规划的贯彻落实，保护适宜大型矿井开采的矿区，禁止将大型矿床分割勘查开采，禁止将国家明令实行保护性开采的稀缺焦煤资源化整为零，分割成小块资源招标挂牌拍卖。（2）禁止恶意抢注探矿权和抢占煤炭资源，禁止探矿权人以采代探、圈而不探和炒买炒卖探矿权，尤其是要保护大型煤炭企业的后备资源不被抢先登记。（3）在大中型煤炭产业内依法关闭小型矿和小矿并将其煤炭资源纳入统一的规划管理，禁止再行设立小型矿和小矿。
2.6 在立法时明确规定煤炭资源的有偿使用原则
再我国煤炭资源管理领域明确规定探矿权和采矿权的有偿取得原则，防止由于探矿权和采矿权的低偿或无偿取得所可能引起的浪费和破坏。
2.7 对煤炭资源税费制度进行改革
以煤炭资源有偿使用原则为指导，大刀阔斧地改革现有不合理的资源税和资源补偿费制度。
（1） 改革现性税制，将矿产资源税的税率和开采企业回采率高低结合起来，通过立法健全煤矿企业回采率评价机制，并和该企业的税率相挂钩，回采率高的税率较低，回采率低的税率较高，以此鼓励煤矿企业提高回采率，促进资源的充分开采和利用。
（2） 通过立法改革国家对煤炭资源补偿费的征收方法，将过去按产量征收的作法改为按划分给煤矿企业的资源储量进行计算和征收，防止企业采富弃贫、采肥丢瘦。
（3） 通过立法建立健全煤矿级差利益费收取制度。煤矿级差利益费，是指资源条件好的煤矿应当缴纳而资源条件差的煤矿可以不缴纳或者少缴纳的一种费用。国家在对煤矿进行科学评估的基础上，按煤矿资源赋存条件对煤矿进行分类，对资源赋存条件好的煤矿，征收一定数量的煤矿级差利益费，对资源条件差的煤矿减收或不受该种费用，以此促使资源条件差的煤矿矿区也有人愿意投资开发和经营，从而推动煤炭资源的充分开发和利用。
（4） 字煤矿企业成立和建立开采过程中，定期向其征收退出保证金，退出保证金包括两方面的费用，一是生态环境恢复费；二是煤炭闭矿员工安置费，这也可以看作是提高煤炭行业市场准入门槛的一种方法和措施。
2.8 健全和完善法律责任
在健全煤炭立法时，必须进一步明确规定各种浪费和破坏煤炭资源行为所应承担的法律责任，包括国家机关工作人员在煤炭资源管理过程中违反法律规定所应承担的法律责任，严厉制裁和打击各种资源浪费和破坏行为，促进煤炭资源的合理开发和利用。
