两会视点:政府应减轻煤炭税费
2003-03-18 00:00 来源： 我的钢铁 作者：mysteel
十届全国人大一次会议中，税费负担沉重是来自煤炭系统人大代表普遍关注的问题。代表们纷纷建议减轻煤炭企业的税费负担。
煤矿是直接从事自然资源开发利用的初次产业，在联合国制订的标准产业分类中，属于第一层次的有10种，其中第二位即为“矿业和采石业”，位于农业之后。
世界上大多数国家把矿业作为一个独立产业来对待，对煤矿发展实行保护性的税收政策，税费种类比较少，除了所得税以外，主要征收权利金（或采矿税）、矿产地租金，并且所得税征税基础低于其他一般工业。在对矿业征收所得税时，多给矿业企业特殊的优惠政策，收税标的只占生产现金流量的10％到40％。
美国政府对其国内矿山企业征收盈利所得税，实行与各行业相同的税率，但按计税收入的46％计算应付税金，作各项扣除后，实际税率只相当于原税率的36％左右。
在我国，煤矿无论在国家产业分类上还是在行政管理上，都未作为独立产业，而是把煤矿归类于二次产业，在管理实践上和加工制造业类比。1994年全国实施新税制后，矿业企业税费又大幅增加。由于我国煤矿历史包袱和社会负担沉重，再加税费负担，大多数企业处于亏损或微利状况，生产经营状况十分困难。
1994年，国家税制改革后，煤炭企业税收负担大幅度增加1993年以前，煤炭产品一直实行较低税率。1994年国家税制改革后，煤炭企业由产品税改为增值税。
据有关部门对原中央财政54家煤炭企业调查，1994年到2001年，8年间增值税平均综合税率为9.31％，与1993年比，产品综合税率增加了5.85个百分点，增幅为167％。8年间，全国原中央财政煤炭企业多缴增值税及附加257亿元，扣除增值税定额返还，净增了120多亿元。
近年来，随着煤炭市场好转，煤炭销量增加，煤价恢复性增长，煤炭企业销售收入增加，增值税负担也大幅增加。据国家统计局数据分析，2001年，国有及国有控股煤炭采选业增值税综合税率为9.98％，比1993年增长了6.28个百分点，比1994年到2001年平均综合税率又增加了0.42个百分点。2001年，全国原中央财政煤炭企业比1993年多缴增值税40.87亿元，扣除增值税定额返还以外，净增了23.77亿元，比8年间的平均增长税额增加了近9亿元。
再进行行业间比较。据国家统计局资料分析，按行业划分，2001年增值税负担下降的有化学工业和电力工业；上升幅度不大的有纺织业和普通机械加工业；煤炭采选业增幅较大，税率增加了6.27个百分点，增幅达169.23％。
为何煤炭行业增值税负担过重？
业内专家介绍，一是增值税抵扣项目少。在确定征收增值税的设计方案中，煤炭作为资源性行业的特点没有充分反映出来，把企业购建的生产用固定资产和生产性专项工程支出中的材料、电力等费用，视为扩大再生产范围，排除在进项税的抵扣范围之外。二是煤炭生产中可以抵扣的外购材料、电力费用，在成本中比重很低。三是新税制扩大了计税基数。税改前，企业内部相互提供产品或劳务不计税，税改后全部视为销售计征增值税。另外，煤炭增值税征收受产品销售收入和购进原料可以抵扣增值税额变动的影响，而1994年确定的煤炭增值税返还政策是定额返还，这样，2001年以来，煤炭企业产品销量增加和煤炭价格上涨部分，没有享受到增值税返还政策优惠。这也就是2001年中央财政煤炭企业增值税负担进一步加重的主要原因。
所得税返还不落实，煤炭资源税和资源补偿费双重征收，铁路建设基金负担重
近年来，很多煤炭企业积极推行现代企业制度，进行公司制改革。
然而，煤炭企业进行资产重组、主辅分离后，所得税不能统一汇算缴纳，给企业造成了新的税收负担。一方面，股份制企业利润增加要增缴所得税，而同时存续企业亏损却得不到补偿。另一方面，存续企业向股份公司提供劳务，要缴纳营业税，进项税不能抵扣。
为保护和促进煤炭资源的开发利用，目前我国实行资源税和资源补偿费双重征收政策。而实际情况是，这种税收政策并没有真正起到保护和促进的作用，资源税调整资源级差效益的作用也很有限，但却给很多生产经营困难的煤炭企业增加了负担。
1991年，国家决定开征铁路建设基金，征收标准经过四次调整，由吨公里0.002元增加到吨公里0.033元。2002年，煤炭企业通过铁路运送煤炭8.2亿吨，按照2001年平均运距558公里计算，货物周转量是44112亿吨公里，扣除为鼓励煤炭出口的四条铁路免征的铁路建设基金外，煤炭企业年支付的铁路建设基金达140多亿元。
就在煤炭企业承受着沉重的税费负担的同时，煤炭工业自身发展却捉襟见肘。因为资金困难，煤炭勘探勘查严重滞后，对今后煤炭的开发和供给形成了隐患；煤炭企业调整、优化产业结构，也因为实力弱，积累不足，资金来源少，步履缓慢；煤矿工作苦脏累险，劳动强度高，煤矿职工收入水平很低，在全国工业行业中排在倒数第一第二的位置上。
减轻税费负担，加快煤企脱困步伐2002年，煤炭行业实现了整体扭亏为盈，但是全行业仍然十分困难。国有重点煤矿补贴前整体仍然亏损，亏损面在60％以上。煤炭行业税费负担过重，是造成全行业困难的一个重要原因。
部分人大代表建议，降低煤炭行业的税费负担。
一是对煤炭企业比1993年税改前新增加的增值税额，按实际增加额采取“先征后退”或“即征即退”的办法，返还煤炭企业。这符合1994年国务院确定的“既要建立新的增值税机制，又要照顾煤炭行业的实际困难，不增加国有煤炭企业的税负水平，保持3.35％的税负”的原则。
二是将煤炭企业作为增值税改革试点行业，在继续保留由中央财政每年增值税返还政策的基础上，比照对石油企业的做法，允许煤炭企业购建生产用固定资产和矿井水平延深、开拓等井巷工程外购材料、电力等支出，按照17％的比例作为增值税进项税抵扣；允许煤炭企业从农民手中购进的煤矿特殊用料，如井下用充填沙、石子等，视同农产品按10％的进项税抵扣；保留对煤炭企业内部自产自用产品不计税政策；允许煤炭企业对办社会投入中的外购商品和劳务扣税，使用本企业生产的产品不计税。
三是国家应考虑煤炭采选业是资源性行业的特点，借鉴先进产煤国家的做法，在条件成熟时取消煤炭行业的增值税，改为产品税。
四是完善资源税，取消资源补偿费。改变目前对煤炭资源税费重复征收的做法，重新对资源进行经济评价，确定价值，综合考虑资源回采率，调整煤矿税额幅度，从量定额征收。
五是要继续实行煤炭企业所得税返还政策，解决煤炭企业组建股份制公司实现利润增缴所得税，而存续企业亏损得不到补偿的问题。明确债转股企业按股份计算的属于国家资产管理公司所得税，上缴后返还煤炭企业的渠道和具体政策。
另外，应落实煤矿综合利用产品减免税政策；取消对煤炭企业征收的铁路建设基金。
煤矿是直接从事自然资源开发利用的初次产业，在联合国制订的标准产业分类中，属于第一层次的有10种，其中第二位即为“矿业和采石业”，位于农业之后。
世界上大多数国家把矿业作为一个独立产业来对待，对煤矿发展实行保护性的税收政策，税费种类比较少，除了所得税以外，主要征收权利金（或采矿税）、矿产地租金，并且所得税征税基础低于其他一般工业。在对矿业征收所得税时，多给矿业企业特殊的优惠政策，收税标的只占生产现金流量的10％到40％。
美国政府对其国内矿山企业征收盈利所得税，实行与各行业相同的税率，但按计税收入的46％计算应付税金，作各项扣除后，实际税率只相当于原税率的36％左右。
在我国，煤矿无论在国家产业分类上还是在行政管理上，都未作为独立产业，而是把煤矿归类于二次产业，在管理实践上和加工制造业类比。1994年全国实施新税制后，矿业企业税费又大幅增加。由于我国煤矿历史包袱和社会负担沉重，再加税费负担，大多数企业处于亏损或微利状况，生产经营状况十分困难。
1994年，国家税制改革后，煤炭企业税收负担大幅度增加1993年以前，煤炭产品一直实行较低税率。1994年国家税制改革后，煤炭企业由产品税改为增值税。
据有关部门对原中央财政54家煤炭企业调查，1994年到2001年，8年间增值税平均综合税率为9.31％，与1993年比，产品综合税率增加了5.85个百分点，增幅为167％。8年间，全国原中央财政煤炭企业多缴增值税及附加257亿元，扣除增值税定额返还，净增了120多亿元。
近年来，随着煤炭市场好转，煤炭销量增加，煤价恢复性增长，煤炭企业销售收入增加，增值税负担也大幅增加。据国家统计局数据分析，2001年，国有及国有控股煤炭采选业增值税综合税率为9.98％，比1993年增长了6.28个百分点，比1994年到2001年平均综合税率又增加了0.42个百分点。2001年，全国原中央财政煤炭企业比1993年多缴增值税40.87亿元，扣除增值税定额返还以外，净增了23.77亿元，比8年间的平均增长税额增加了近9亿元。
再进行行业间比较。据国家统计局资料分析，按行业划分，2001年增值税负担下降的有化学工业和电力工业；上升幅度不大的有纺织业和普通机械加工业；煤炭采选业增幅较大，税率增加了6.27个百分点，增幅达169.23％。
为何煤炭行业增值税负担过重？
业内专家介绍，一是增值税抵扣项目少。在确定征收增值税的设计方案中，煤炭作为资源性行业的特点没有充分反映出来，把企业购建的生产用固定资产和生产性专项工程支出中的材料、电力等费用，视为扩大再生产范围，排除在进项税的抵扣范围之外。二是煤炭生产中可以抵扣的外购材料、电力费用，在成本中比重很低。三是新税制扩大了计税基数。税改前，企业内部相互提供产品或劳务不计税，税改后全部视为销售计征增值税。另外，煤炭增值税征收受产品销售收入和购进原料可以抵扣增值税额变动的影响，而1994年确定的煤炭增值税返还政策是定额返还，这样，2001年以来，煤炭企业产品销量增加和煤炭价格上涨部分，没有享受到增值税返还政策优惠。这也就是2001年中央财政煤炭企业增值税负担进一步加重的主要原因。
所得税返还不落实，煤炭资源税和资源补偿费双重征收，铁路建设基金负担重
近年来，很多煤炭企业积极推行现代企业制度，进行公司制改革。
然而，煤炭企业进行资产重组、主辅分离后，所得税不能统一汇算缴纳，给企业造成了新的税收负担。一方面，股份制企业利润增加要增缴所得税，而同时存续企业亏损却得不到补偿。另一方面，存续企业向股份公司提供劳务，要缴纳营业税，进项税不能抵扣。
为保护和促进煤炭资源的开发利用，目前我国实行资源税和资源补偿费双重征收政策。而实际情况是，这种税收政策并没有真正起到保护和促进的作用，资源税调整资源级差效益的作用也很有限，但却给很多生产经营困难的煤炭企业增加了负担。
1991年，国家决定开征铁路建设基金，征收标准经过四次调整，由吨公里0.002元增加到吨公里0.033元。2002年，煤炭企业通过铁路运送煤炭8.2亿吨，按照2001年平均运距558公里计算，货物周转量是44112亿吨公里，扣除为鼓励煤炭出口的四条铁路免征的铁路建设基金外，煤炭企业年支付的铁路建设基金达140多亿元。
就在煤炭企业承受着沉重的税费负担的同时，煤炭工业自身发展却捉襟见肘。因为资金困难，煤炭勘探勘查严重滞后，对今后煤炭的开发和供给形成了隐患；煤炭企业调整、优化产业结构，也因为实力弱，积累不足，资金来源少，步履缓慢；煤矿工作苦脏累险，劳动强度高，煤矿职工收入水平很低，在全国工业行业中排在倒数第一第二的位置上。
减轻税费负担，加快煤企脱困步伐2002年，煤炭行业实现了整体扭亏为盈，但是全行业仍然十分困难。国有重点煤矿补贴前整体仍然亏损，亏损面在60％以上。煤炭行业税费负担过重，是造成全行业困难的一个重要原因。
部分人大代表建议，降低煤炭行业的税费负担。
一是对煤炭企业比1993年税改前新增加的增值税额，按实际增加额采取“先征后退”或“即征即退”的办法，返还煤炭企业。这符合1994年国务院确定的“既要建立新的增值税机制，又要照顾煤炭行业的实际困难，不增加国有煤炭企业的税负水平，保持3.35％的税负”的原则。
二是将煤炭企业作为增值税改革试点行业，在继续保留由中央财政每年增值税返还政策的基础上，比照对石油企业的做法，允许煤炭企业购建生产用固定资产和矿井水平延深、开拓等井巷工程外购材料、电力等支出，按照17％的比例作为增值税进项税抵扣；允许煤炭企业从农民手中购进的煤矿特殊用料，如井下用充填沙、石子等，视同农产品按10％的进项税抵扣；保留对煤炭企业内部自产自用产品不计税政策；允许煤炭企业对办社会投入中的外购商品和劳务扣税，使用本企业生产的产品不计税。
三是国家应考虑煤炭采选业是资源性行业的特点，借鉴先进产煤国家的做法，在条件成熟时取消煤炭行业的增值税，改为产品税。
四是完善资源税，取消资源补偿费。改变目前对煤炭资源税费重复征收的做法，重新对资源进行经济评价，确定价值，综合考虑资源回采率，调整煤矿税额幅度，从量定额征收。
五是要继续实行煤炭企业所得税返还政策，解决煤炭企业组建股份制公司实现利润增缴所得税，而存续企业亏损得不到补偿的问题。明确债转股企业按股份计算的属于国家资产管理公司所得税，上缴后返还煤炭企业的渠道和具体政策。
另外，应落实煤矿综合利用产品减免税政策；取消对煤炭企业征收的铁路建设基金。
