煤矸石综合利用应引起有关部门和地方的高度重视
2002-12-17 00:00 来源： 我的钢铁 作者：mysteel
据国务院发展研究中心研究员周宏春介绍，煤矸石不是一种简单的废弃物，而是可以利用的资源，它可以替代煤炭用于发电，或替代粘土用来生产建材等。目前我国有煤矸石山１５００多座，累计堆存量３４亿吨以上，占地２０多万亩。因此，煤矸石综合利用应当引起有关部门和地方的高度重视。
周宏春认为，推进煤矸石综合利用不仅可以变废为宝，减少占地，改善环境，而且还可以促进产业结构优化，有利于社会稳定，促进社会经济的可持续发展，意义重大。
一、有利于减少占地和保护环境。因采煤造成的地表塌陷和煤矸石堆存是我国耕地损失的原因之一。据有关部门估计，我国每年新增煤矸石１.０－１.２亿吨，占地６０００多亩。综合利用煤矸石，不仅可以减少对土地的占用（包括煤矸石建材替代粘土砖减少的耕地破坏），用煤矸石做塌陷区的充填或回填材料，还可以使因采煤塌陷的土地得到复垦。
综合利用煤矸石，还可以减轻其堆放对环境产生的污染。我国有２３７座煤矸石山曾发生过自燃，目前仍有１３４座矸石山在不同程度地自燃。煤矸石自燃不仅浪费了宝贵的资源，燃烧过程中排放的二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物及烟尘等，还严重污染大气环境，危害人民的身体健康。煤矸石经雨水淋溶形成的酸性水渗透到地下，会污染土壤进而污染地下水。因此，综合利用煤矸石，可以从源头上减轻矿区的大气污染和地下水污染。
二、可以使煤炭产业成为“无公害”产业。近年来，一些地方的煤矿围绕煤矸石综合利用，或形成了新的产业，或延长了现有的产业链，成效显著。具体地说，矿井排放的煤矸石全部由砖厂用作粘土的替代原料；原煤中的含矸、洗选后的尾矸、尾煤等低热值物质全部用作坑口电厂的燃料；电厂发出来的电用于矿区的生产和生活；电厂排出来的炉渣全部做掺合料被水泥厂消化；水泥和电厂炉渣按合理配方生产出矿井用的支护材料。
三、有利于衰老矿区的产业转移和劳动力再就业。据不完全统计，到２０００年末，我国因资源枯竭关闭报废的矿井达４８８处，注销生产能力约１.４亿吨。这就造成了大量的工人失业。煤矸石综合利用则是有发展前景的接替产业之一，已经成为许多矿区非煤产业的发展重点。据有关部门统计，２０００年在煤炭企业多种经营收入超亿元的项目中，前１０位全部是煤矸石发电。这足以说明其在煤炭行业非煤产业中占有的地位。
目前有五大因素制约着煤矸石综合利用工作的推进。
一、对煤矸石综合利用的外部性认识不足。由于没有政策扶持，很少有企业主动来投资煤矸石发电。由于热值低、炉耗高，它的发电成本要比用优质煤炭发电高许多。况且，利用煤矸石发的电只有上网出售才能实现其经济效益，地方电力部门分享部分收益。这在一定程度上妨碍了煤矿发展煤矸石电厂的积极性。
煤矸石制砖也是如此。由于制砖前需对矸石进行机械破碎预处理，以及运输成本的增加等，煤矸石制砖的成本较高，经济效益就明显赶不上那些用粘土制砖的企业。因此，除了需要有一定的社会责任感，或拥有某些方面的便利条件外，如果国家的减免税政策得不到落实，企业是不会主动投资于煤矸石制砖的。
二、投资不落实，工作难以推进。资金投入不到位，有三个方面的原因。一是地方机构改革滞后影响了优惠政策的落实。由于地方机构改革滞后，有些地方还没有机构专门负责煤矸石的综合利用工作，从而使国家政策很难落实。二是一些地方由于财政困难，影响到国家政策的落实。三是融资困难。虽然国家有优惠政策，但没有专项资金，原有的专项资金随着原煤炭部的撤消已停止运转，新的融资渠道还没有形成。
三、地方电力部门的利益驱动，使优惠政策的执行碰到阻力。虽然国家电力公司支持煤矸石发电，但一些地区的电力局总要找种种借口，将煤矸石发电混同于一般电站来对待，表现在并网运行难、要求参加调峰、乱收费等方面，妨碍了鼓励煤矸石发电政策的落实。
四、现行体制使企业享受不到优惠政策。目前，煤炭行业基本上以矿务局为独立核算单位，煤矸石电厂和一些煤矸石建材企业不是一级法人，而是矿务局的二级法人。企业本身享受不到国家的优惠政策，产生的经济效益被矿务局拿走。这种体制不能调动企业的积极性。
五、“二次污染”影响矸石电厂的形象。虽然原煤炭部一直将煤矸石电厂的脱硫除尘、减少“二次污染”作为环境保护的重点，并取得不小的进展，但二次污染依然存在。主要原因一是煤矸石中的硫含量高，使电厂脱硫增加了技术难度。二是技术、装备不过关。三是没有按规章经营。
上述种种原因，造成我国煤矸石综合利用的总体水平不高，并表现在企业规模小、发展后劲不足、投资不落实、技术装备水平落后等方面。例如，全国煤矸石砖厂的年平均生产能力不足１０００万块标准砖，且品种单一，满足不了市场需求，产品附加值低，竞争能力差，技术装备水平也低。随着社会主义市场经济体制的建立，特别是我国加入ＷＴＯ后，企业的这些缺陷将日趋显现，并将直接制约煤矸石综合利用工作的进一步开展。
为进一步推进煤矸石综合利用工作，减轻我国人口增长对土地和环境的压力，提高人民生活质量，促进社会经济的可持续发展，国务院发展研究中心研究员周宏春建议：
一、提高对煤矸石综合利用外部性的认识，坚持“以用为主”的原则。在煤矿建设时就要考虑煤矸石的综合利用，并将工作重点从“以存为主”转变到“以用为主”上来。目前，全国１１９处国有重点煤矿，煤矸石综合利用率在５０％以上的有７２处。
二、重视规划整合，形成合力。首先应编制全国性的规划，在规划编制过程中，既要考虑资源本身的分布、性质、功能等特点，也要重视与相关领域规划的衔接，以可持续发展战略为指导，以企业为主体，遵循市场规律，发挥政策的引导作用。其次应加强规划之间的综合集成煤矸石发电规划，特别应重视部门间规划的协调，促进煤矸石综合利用的规范、有序、健康发展。
三、理顺资金渠道，保证投资的落实。最近国家调整了资源综合利用产品增值税政策，包括对煤矸石发电的纳税额减半征收。国家还应在公共支出中拿出一些资金，支持煤矸石综合利用工作的开展。同时在可能的条件下，建议恢复煤矸石综合利用的专项贷款，扶持该项工作的长期推进。
四、建立现代企业制度，提高企业的积极性。煤矸石综合利用企业要按照现代企业制度进行改制，组建独立核算的法人实体，建立各项规章制度，优化企业的治理结构，对项目的规划、筹资、建设直至生产经营、还款付息及资产的保值增值等实行全过程负责制；采取股份制或股票上市等途径，调动多方面的积极性，实现投资主体多元化、融资方式多元化，形成政府、企业、社会相结合的多元化投资格局。
五、提高技术和装备水平，保证煤矸石的洁净利用。一是增加技术攻关的资金投入，如在国家技术改造和科技攻关中列入煤矸石综合利用的有关内容；二是解决技术难题。此外，还需有其它配套措施，如调整国家推广的产品和技术目录，通过权威发布，引导企业的技术进步；继续淘汰那些技术落后、对环境污染严重的企业、产品和生产方式，实施清洁生产等措施，使煤矸石综合利用成为煤炭清洁利用的途径之一。
六、抓好典型示范，全面推进煤矸石的综合利用。通过精心选择，在发电、新型墙体材料和装备国产化等方面开展示范，并因地制宜地加以推广。可在新建矿区和衰老矿区或煤矿城市重点安排示范项目。
七、充分发挥中介机构的桥梁和纽带作用。通过中介组织建立各种信息网络系统，介绍成功经验和典型案例，整理和发布国内外煤矸石综合利用的技术信息。开展经常性的宣传和培训活动，协助政府开展有关政策的前期研究，协助企业进行发展战略和规划研究。
八、做好资质认定工作，规范市场行为。当前应重点做好煤矸石综合利用电厂的资质认定工作，加强对优惠政策落实情况的检查和动态评估，对那些不具备条件的电厂，取消其享受优惠政策的资格。
九、加强立法研究，实现经济发展和环境保护的协调。国家虽然制定了一些鼓励开展资源综合利用的政策措施，但至今还没有一部这方面的法律，管理也没有纳入法治化轨道，在一定程度上影响了资源综合利用的健康、快速发展。
周宏春认为，推进煤矸石综合利用不仅可以变废为宝，减少占地，改善环境，而且还可以促进产业结构优化，有利于社会稳定，促进社会经济的可持续发展，意义重大。
一、有利于减少占地和保护环境。因采煤造成的地表塌陷和煤矸石堆存是我国耕地损失的原因之一。据有关部门估计，我国每年新增煤矸石１.０－１.２亿吨，占地６０００多亩。综合利用煤矸石，不仅可以减少对土地的占用（包括煤矸石建材替代粘土砖减少的耕地破坏），用煤矸石做塌陷区的充填或回填材料，还可以使因采煤塌陷的土地得到复垦。
综合利用煤矸石，还可以减轻其堆放对环境产生的污染。我国有２３７座煤矸石山曾发生过自燃，目前仍有１３４座矸石山在不同程度地自燃。煤矸石自燃不仅浪费了宝贵的资源，燃烧过程中排放的二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物及烟尘等，还严重污染大气环境，危害人民的身体健康。煤矸石经雨水淋溶形成的酸性水渗透到地下，会污染土壤进而污染地下水。因此，综合利用煤矸石，可以从源头上减轻矿区的大气污染和地下水污染。
二、可以使煤炭产业成为“无公害”产业。近年来，一些地方的煤矿围绕煤矸石综合利用，或形成了新的产业，或延长了现有的产业链，成效显著。具体地说，矿井排放的煤矸石全部由砖厂用作粘土的替代原料；原煤中的含矸、洗选后的尾矸、尾煤等低热值物质全部用作坑口电厂的燃料；电厂发出来的电用于矿区的生产和生活；电厂排出来的炉渣全部做掺合料被水泥厂消化；水泥和电厂炉渣按合理配方生产出矿井用的支护材料。
三、有利于衰老矿区的产业转移和劳动力再就业。据不完全统计，到２０００年末，我国因资源枯竭关闭报废的矿井达４８８处，注销生产能力约１.４亿吨。这就造成了大量的工人失业。煤矸石综合利用则是有发展前景的接替产业之一，已经成为许多矿区非煤产业的发展重点。据有关部门统计，２０００年在煤炭企业多种经营收入超亿元的项目中，前１０位全部是煤矸石发电。这足以说明其在煤炭行业非煤产业中占有的地位。
目前有五大因素制约着煤矸石综合利用工作的推进。
一、对煤矸石综合利用的外部性认识不足。由于没有政策扶持，很少有企业主动来投资煤矸石发电。由于热值低、炉耗高，它的发电成本要比用优质煤炭发电高许多。况且，利用煤矸石发的电只有上网出售才能实现其经济效益，地方电力部门分享部分收益。这在一定程度上妨碍了煤矿发展煤矸石电厂的积极性。
煤矸石制砖也是如此。由于制砖前需对矸石进行机械破碎预处理，以及运输成本的增加等，煤矸石制砖的成本较高，经济效益就明显赶不上那些用粘土制砖的企业。因此，除了需要有一定的社会责任感，或拥有某些方面的便利条件外，如果国家的减免税政策得不到落实，企业是不会主动投资于煤矸石制砖的。
二、投资不落实，工作难以推进。资金投入不到位，有三个方面的原因。一是地方机构改革滞后影响了优惠政策的落实。由于地方机构改革滞后，有些地方还没有机构专门负责煤矸石的综合利用工作，从而使国家政策很难落实。二是一些地方由于财政困难，影响到国家政策的落实。三是融资困难。虽然国家有优惠政策，但没有专项资金，原有的专项资金随着原煤炭部的撤消已停止运转，新的融资渠道还没有形成。
三、地方电力部门的利益驱动，使优惠政策的执行碰到阻力。虽然国家电力公司支持煤矸石发电，但一些地区的电力局总要找种种借口，将煤矸石发电混同于一般电站来对待，表现在并网运行难、要求参加调峰、乱收费等方面，妨碍了鼓励煤矸石发电政策的落实。
四、现行体制使企业享受不到优惠政策。目前，煤炭行业基本上以矿务局为独立核算单位，煤矸石电厂和一些煤矸石建材企业不是一级法人，而是矿务局的二级法人。企业本身享受不到国家的优惠政策，产生的经济效益被矿务局拿走。这种体制不能调动企业的积极性。
五、“二次污染”影响矸石电厂的形象。虽然原煤炭部一直将煤矸石电厂的脱硫除尘、减少“二次污染”作为环境保护的重点，并取得不小的进展，但二次污染依然存在。主要原因一是煤矸石中的硫含量高，使电厂脱硫增加了技术难度。二是技术、装备不过关。三是没有按规章经营。
上述种种原因，造成我国煤矸石综合利用的总体水平不高，并表现在企业规模小、发展后劲不足、投资不落实、技术装备水平落后等方面。例如，全国煤矸石砖厂的年平均生产能力不足１０００万块标准砖，且品种单一，满足不了市场需求，产品附加值低，竞争能力差，技术装备水平也低。随着社会主义市场经济体制的建立，特别是我国加入ＷＴＯ后，企业的这些缺陷将日趋显现，并将直接制约煤矸石综合利用工作的进一步开展。
为进一步推进煤矸石综合利用工作，减轻我国人口增长对土地和环境的压力，提高人民生活质量，促进社会经济的可持续发展，国务院发展研究中心研究员周宏春建议：
一、提高对煤矸石综合利用外部性的认识，坚持“以用为主”的原则。在煤矿建设时就要考虑煤矸石的综合利用，并将工作重点从“以存为主”转变到“以用为主”上来。目前，全国１１９处国有重点煤矿，煤矸石综合利用率在５０％以上的有７２处。
二、重视规划整合，形成合力。首先应编制全国性的规划，在规划编制过程中，既要考虑资源本身的分布、性质、功能等特点，也要重视与相关领域规划的衔接，以可持续发展战略为指导，以企业为主体，遵循市场规律，发挥政策的引导作用。其次应加强规划之间的综合集成煤矸石发电规划，特别应重视部门间规划的协调，促进煤矸石综合利用的规范、有序、健康发展。
三、理顺资金渠道，保证投资的落实。最近国家调整了资源综合利用产品增值税政策，包括对煤矸石发电的纳税额减半征收。国家还应在公共支出中拿出一些资金，支持煤矸石综合利用工作的开展。同时在可能的条件下，建议恢复煤矸石综合利用的专项贷款，扶持该项工作的长期推进。
四、建立现代企业制度，提高企业的积极性。煤矸石综合利用企业要按照现代企业制度进行改制，组建独立核算的法人实体，建立各项规章制度，优化企业的治理结构，对项目的规划、筹资、建设直至生产经营、还款付息及资产的保值增值等实行全过程负责制；采取股份制或股票上市等途径，调动多方面的积极性，实现投资主体多元化、融资方式多元化，形成政府、企业、社会相结合的多元化投资格局。
五、提高技术和装备水平，保证煤矸石的洁净利用。一是增加技术攻关的资金投入，如在国家技术改造和科技攻关中列入煤矸石综合利用的有关内容；二是解决技术难题。此外，还需有其它配套措施，如调整国家推广的产品和技术目录，通过权威发布，引导企业的技术进步；继续淘汰那些技术落后、对环境污染严重的企业、产品和生产方式，实施清洁生产等措施，使煤矸石综合利用成为煤炭清洁利用的途径之一。
六、抓好典型示范，全面推进煤矸石的综合利用。通过精心选择，在发电、新型墙体材料和装备国产化等方面开展示范，并因地制宜地加以推广。可在新建矿区和衰老矿区或煤矿城市重点安排示范项目。
七、充分发挥中介机构的桥梁和纽带作用。通过中介组织建立各种信息网络系统，介绍成功经验和典型案例，整理和发布国内外煤矸石综合利用的技术信息。开展经常性的宣传和培训活动，协助政府开展有关政策的前期研究，协助企业进行发展战略和规划研究。
八、做好资质认定工作，规范市场行为。当前应重点做好煤矸石综合利用电厂的资质认定工作，加强对优惠政策落实情况的检查和动态评估，对那些不具备条件的电厂，取消其享受优惠政策的资格。
九、加强立法研究，实现经济发展和环境保护的协调。国家虽然制定了一些鼓励开展资源综合利用的政策措施，但至今还没有一部这方面的法律，管理也没有纳入法治化轨道，在一定程度上影响了资源综合利用的健康、快速发展。
