我国能源管理体制面临的挑战与对策
2002-11-15 00:00 来源： 我的钢铁 作者：mysteel
1 我国国家能源安全及能源管理体制面临的挑战
1.1 我国不断扩大的经济规模与能源发展后劲不足的矛盾日益突出
“九五”期间，我国能源产量和消费基本稳定，除煤炭曾因供过于求产量出现下降外，其他一次性能源都有较大幅度的增长。1995～2000年，原油由1.5亿t提高到1.63亿t，增长9 %； 天然气由179.47亿m3提高到277.3亿m3，增长55%；水电由1906亿kWh提高到2224亿kWh，增长17%。一些专家对我国近几年煤炭消费量分析后认为，煤炭实际年产量应比国家统计局公布的煤炭产量高1.5亿t以上（原因是国家实行关井压产，各地瞒报产量）。如果再加上2000年我 国净进口6960.27万t原油和成品油，480.19万t液化石油气，折算成标准煤为2.7亿t（折 标准煤系数：煤炭0.7143，石油1.4286，天然气1.33），国家统计局公布的2000年我国能源 生产总量为10.9亿t标准煤，加上以上实际消费但未统计在生产量中的能源，则我国2000年实际能源消费量应为13.6亿t标准煤，比1995年增加了4800万t标准煤。从我国目前所处经济发展阶段和能源消费水平来看，2000年中国人均电力消费量只有1067kWh，还不到世界平均水平的50%，城乡人民生活用电比例只有12%；随着轿车进入家庭，社会对石油产品的需求也 将有大幅度增长。然而，我国能源的供给能力，从中长期来看，远远满足不了经济发展的要 求。我国未来15～20年原油产量高峰年份约1.9～2.1亿t，而未来20年国内石油需求按最低 水平预测的缺口：2005年8800万t，2010年11300万t，2015年13300万t，2020年18800万t，国内原油自给率依次为66%、62%、60%和50%。我国对煤炭的需求也将以每年3000多万t的速度递增。据国家计委分析，由于多年来价格较低，生产设备老化，安全投入欠帐大，根据现有煤矿生产能力分析，2005年全国煤炭供应量会出现1亿t左右的缺口，2010年缺口将更大。
1.2 我国能源开采储备急剧减少，开发难度加大
（1）煤炭。我国煤炭除近几年出现供过于求的短暂时期外，建国后长期处于供不应求的状态，煤矿的开采强度居高不下。由于煤矿一直受到煤价和沉重的历史包袱的拖累，煤矿的生产投入、安全投入、人力资源投入严重不足，国有大矿普遍后劲不足。我国煤田地质勘探程度很低，在探明储量中，精查储量不足15%。精查储量中，生产矿井和在建 矿井已占用68%，剩余的32%，扣除因交通不便，开采条件很差，受地下水威胁和需补充勘探 等因素暂不能利用的以外，可供建设重点煤矿的储量只有300～400亿t。现实煤矿生产能力后劲不足和后备储量匮乏影响着老矿井接续和新矿井建设，并将成为制约煤炭工业发展的瓶颈。
（2）石油。我国石油总资源量约为940亿t，其中探明储量100多亿t，天然气总资源量38.14万亿m3，其中探明储量2.06万亿m3。我国石油资源以陆相油藏为主。根据地震与钻井资料，我国 陆上石油资源的56%埋藏深度在2000～3500m范围，埋藏深度超过3500m的石油资源量占24%， 小于2000m的占20%。从资源分布的地理环境条件来看，我国地理条件较好地区和复杂地形地 区石油资源所占比例相近。陆上资源中，分布在平原、丘陵地区占64%，分布在地形复杂的黄土塬、高原、沙漠、山地、沼泽、滩涂等地区占36%，勘探难度越来越大。我国天然气均以中小型为主，约有47%的资源分布在复杂地形地区，大多数气田的地质构造比较复杂，勘 探开发难度较大。九五”期间，中油系统探明石油储量24.4亿t，天然气储量9187亿m3，分别比“八五”期间增长了18%和100%，但与对油气迅速增加的需求来看有相当大的差距，而且，开采、输送、加工的成本都比较高。
（3）水能。在一次能源中，我国的水能资源仅次于煤炭居第二位。据1993年初步估算，在可开发水能资源总量中，经济可开发水能资源总装机容量29000万kW，多年平均年发电量12600亿kWh。水能资源属可再生能源，我国经济可开发水能资源按使用100a计算，在能源剩余 可采资源结构中的比例达36.5%。水能资源是无污染的清洁能源。目前，我国经济可开发水能源资源的利用程度仅为17.6%，远低于发达国家 （法国87%，日本78%，美国71%，意大利65%，加拿大54%，俄罗斯20%）。但是，我国水能资 源的分布是西部多、东部少，而经济发展是东部高、西部低，势必形成西电东送的格局。远 距离、超高压输送成为制约性技术因素。而且，由于气候受季风影响，降水和径流在年内的 分配不均，夏季到秋季4～5个月的径流占全年60%～70%，冬季径流量很少，水电站季节性电 能 波动大，需建设配套的水库以调节径流。而水库建设往往受到淹没损失的限制，这就要求做 好水能的整体规划和各方利益的协调。
（4）其它能源。核能、太阳能、风能、潮汐能、地热能等新能源和再生能源的开发，与发达国家的差距也很大。
总体上来看，我国能源资源总量列于世界前列，水能资源居世界第一位，煤炭资源可采储量居世界第三位。但是，按人均能源资源占有量分析，我国2000年人均煤炭可采储量90t，人均石油剩余可采储量3t，人均天然气剩余可采储量1080m3，分别是世界平 均水平（165t、23t和24988m3）的54.9%、11%和4.3%，是美国（903t、13t和17025m3）的9.7%、23.1%和6.3%；是经合组织国家（404t、10t和12048m3）的22.3%、30%和9.0%。如何 用较少的能源保障经济的持续快速长期发展和社会的需要，是一个严峻的挑战。
1.3 加入WTO对能源工业是机遇更是挑战
我国加入WTO后，国内能源市场完全放开，能源工业可以扩大融资、引进技术、招聘人才、调整和优化结构，同时国际跨国公司将凭借其产品的低成本和高质量优势，先进的生产技术 和现代企业管理水平，全力抢占中国市场。这种竞争和挑战，必然会冲击国内能源企业的生产和经营，对我国能源工业发展产生巨大影响。在开发方面，外商将谋求进入我国具有战略 意义的能源资源和项目的开发，并力图逐步对我国的能源政策施加越来越大的影响；在资源方面，WTO要求消除贸易壁垒，提高资源的国际化配置及利用效率，这一方面为我国在世界 范围配置能源资源提供了广阔的国际空间，另一方面国际能源产品对我国市场的冲击将不可 避免；在价格方面，我国能源价格将随国际能源价格涨落而波动，企业面临的风险增大，也 将会直接影响到国民经济的发展；在市场占有率方面，由于我国能源各行业（企业）经济规 模较小，产品成本远远高于国际先进水平，市场竞争力差，国内市场占有率会有一定下降； 在交易规则方面，能源交易属大宗商品交易，煤炭的交易办法至今仍沿用1965年国务院颁布 的《煤炭送货办法》，石油及石油制品和电力等能源产品的交易规则也与WTO的要求有很大 差距。这些，都会对我国能源工业提出有力的挑战。
1.4 分散的能源管理体制影响了我国整体能源战略的制订与实施
目前，我国能源工业的管理分散在多个部门，其管理的特点是以项目为主。由于人员少和精力有限，难以对我国能源工业的发展，站在大局的高度，制订全面、统一和科学的战略方案，也难以针对国内外能源的变化采取及时有力的措施。由于能源管理体制分散，造成 能源方面的法律法规不一致，相互矛盾。煤炭工业下放地方所形成的高度分散状态至今没有 改变；石油、天然气工业独家垄断的格局虽已打破，但竞争机制远未形成；电力工业市场重叠十分严重，公平竞争难以实现，电力资源得不到合理配置。几个主要能源行业整体规划布 局和结构调整也存在许多问题。如火电与水电 的配置，怎样才能合理；煤炭保持怎样的勘探开发力度才能适应国民经济发展的需要；煤炭的洁净化与电厂燃煤脱硫如何协调；如何通过煤电联营，减少煤炭长途运输；还有新能源的研究、开发和利用；节能与环保，农村能源供应体系的建设等等，这些都不是能源内部哪个行业所能解决的。在国际能源领域竞争日趋激烈，国内能源工业内部结构又亟待调整的情况下，如此分散的能源管理体制，非常不利于能源工业的健康发展，也难以承担起长期保障国家能源安全的重任。
2 保证中国能源安全与改革能源管理体制的对策
2.1 建立国家能源管理机构
面对如此多、又如此严峻的挑战，我国庞大的能源工业，需要一个宏观管理部门，承担起类似美国、俄罗斯等国家能源部的职能，对能源工业实施集中管理。路透社于2002年6月11日播发了一篇题为《中国需要集中的能源政策》的报道，援引分析人士的观点说，在中国解散 能源部将近10年之后，它如今迫切需要建立一个监督能源部门发展的中央化管理机构。中国需要一项长期的、持续的和全面的能源政策，应该照顾到煤、油、气、电和再生性能源等各个方面，而不只是以项目为基础。我们建议成立的国家能源管理机构不同于10年前的能源部 ，它的主要职责应是制订包括煤、电、油、气、核、新能源及再生能源在内的国家能源发展 战略和能源政策，监督国家能源发展战略和政策的实施；及时对我国的能源状况作出评估，并结合当前与长远采取有力的措施，以保障国家的能源安全；监控能源工业、能源 市场的运行，建立能源安全预警机制；开展积极的能源外交，争取国际能源竞争的主动地位 ；建立我国石油储备体系；调控我国能源市场的开放和引资工作；大力推进清洁能源和新能源的研发，促进能源、经济、环境协调发展；及时运用法律手段和政策工具建立符合WTO规则的公平、公正、公开的能源市场体系。对于能源各行业内部，可以充分发挥行业协会的作用，通过行业协会搞好能源各行业的管理和行业自律。
2.2 制定保障我国能源安全和能源发展的战略
石油供给是现阶段我国能源安全的薄弱环节，但是，我国的能源安全绝不只是一个石油问题 。某些专家预测，到2050年，我国能源消费将达到30亿t标准煤，而其中油气的比例在35%左右， 而煤炭及其他能源仍将居基础地位。因此，能源内部煤、油、气、电、核及再生能源的结构 调整和优化，能源资源的综合配置和地区布局，能源工业法律法规的建设，能源市场体系的 建设，西部能源的开发，西电东送、蒙电送京、西气东输的安全保障，新能源的开发，大力节能与合理用能等问题，都需要在新的国际形势和我国改革开放和经济建设进入新的发展阶 段的情况下，制订全面的、整体的、科学的能源发展战略和规划，并随着经济社会的发展和 科学技术的进步而不断修订和完善，以保证我国的能源工业持续健康的发展。
2.3 针对国际形势和国际能源格局新特点，制订海外石油开发新战略
我国石油大量进口已成定局。进口石油可采取“走出去”与“买进来”两手。“走出去”，就是我国三大石油公司大胆地到海外开发，夺取市场份额，获取份额油。“买进来”，就是与国外大石油公司建立紧密的合作关系，用中国庞大的油气市场，吸引他们参与竞争。
2.4 关注煤炭工业的持续发展，大力推进煤电联营和煤炭液化
我国能源赋存状况决定了煤炭作为我国基础能源的地位，在今后30～50年内不会发生根本变 化，随着经济的发展和人民生活水平的提高，对煤炭的需求还将以每年3000万t的速度递增。可以说，煤炭是我国能源安全的基础。在煤炭行业近几年遭受了前所未有的困难，勘探、生产、安全等方面欠帐较大的情况下，国家应对煤炭工业的持续发展给予重视，特别是适当 加大新建矿区的投入，保持煤炭产量稳步增长，避免出现供求紧张状况。如果煤炭出现紧张，对经济社会造成的影响将是全面的和严重的。电厂是煤矿的第一大用户，煤炭消费量占煤炭产量的40%以上。国家应大力推进煤电联营，发展坑口电厂，以减少煤炭长途运输和贸易磨擦。我国有大量的煤炭可以液化，这对降低对海外石油依赖，减少外汇支出，应付可能发 生的战争都具有重要意义，煤炭液化在试点成功的基础上，应大力发展。
1.1 我国不断扩大的经济规模与能源发展后劲不足的矛盾日益突出
“九五”期间，我国能源产量和消费基本稳定，除煤炭曾因供过于求产量出现下降外，其他一次性能源都有较大幅度的增长。1995～2000年，原油由1.5亿t提高到1.63亿t，增长9 %； 天然气由179.47亿m3提高到277.3亿m3，增长55%；水电由1906亿kWh提高到2224亿kWh，增长17%。一些专家对我国近几年煤炭消费量分析后认为，煤炭实际年产量应比国家统计局公布的煤炭产量高1.5亿t以上（原因是国家实行关井压产，各地瞒报产量）。如果再加上2000年我 国净进口6960.27万t原油和成品油，480.19万t液化石油气，折算成标准煤为2.7亿t（折 标准煤系数：煤炭0.7143，石油1.4286，天然气1.33），国家统计局公布的2000年我国能源 生产总量为10.9亿t标准煤，加上以上实际消费但未统计在生产量中的能源，则我国2000年实际能源消费量应为13.6亿t标准煤，比1995年增加了4800万t标准煤。从我国目前所处经济发展阶段和能源消费水平来看，2000年中国人均电力消费量只有1067kWh，还不到世界平均水平的50%，城乡人民生活用电比例只有12%；随着轿车进入家庭，社会对石油产品的需求也 将有大幅度增长。然而，我国能源的供给能力，从中长期来看，远远满足不了经济发展的要 求。我国未来15～20年原油产量高峰年份约1.9～2.1亿t，而未来20年国内石油需求按最低 水平预测的缺口：2005年8800万t，2010年11300万t，2015年13300万t，2020年18800万t，国内原油自给率依次为66%、62%、60%和50%。我国对煤炭的需求也将以每年3000多万t的速度递增。据国家计委分析，由于多年来价格较低，生产设备老化，安全投入欠帐大，根据现有煤矿生产能力分析，2005年全国煤炭供应量会出现1亿t左右的缺口，2010年缺口将更大。
1.2 我国能源开采储备急剧减少，开发难度加大
（1）煤炭。我国煤炭除近几年出现供过于求的短暂时期外，建国后长期处于供不应求的状态，煤矿的开采强度居高不下。由于煤矿一直受到煤价和沉重的历史包袱的拖累，煤矿的生产投入、安全投入、人力资源投入严重不足，国有大矿普遍后劲不足。我国煤田地质勘探程度很低，在探明储量中，精查储量不足15%。精查储量中，生产矿井和在建 矿井已占用68%，剩余的32%，扣除因交通不便，开采条件很差，受地下水威胁和需补充勘探 等因素暂不能利用的以外，可供建设重点煤矿的储量只有300～400亿t。现实煤矿生产能力后劲不足和后备储量匮乏影响着老矿井接续和新矿井建设，并将成为制约煤炭工业发展的瓶颈。
（2）石油。我国石油总资源量约为940亿t，其中探明储量100多亿t，天然气总资源量38.14万亿m3，其中探明储量2.06万亿m3。我国石油资源以陆相油藏为主。根据地震与钻井资料，我国 陆上石油资源的56%埋藏深度在2000～3500m范围，埋藏深度超过3500m的石油资源量占24%， 小于2000m的占20%。从资源分布的地理环境条件来看，我国地理条件较好地区和复杂地形地 区石油资源所占比例相近。陆上资源中，分布在平原、丘陵地区占64%，分布在地形复杂的黄土塬、高原、沙漠、山地、沼泽、滩涂等地区占36%，勘探难度越来越大。我国天然气均以中小型为主，约有47%的资源分布在复杂地形地区，大多数气田的地质构造比较复杂，勘 探开发难度较大。九五”期间，中油系统探明石油储量24.4亿t，天然气储量9187亿m3，分别比“八五”期间增长了18%和100%，但与对油气迅速增加的需求来看有相当大的差距，而且，开采、输送、加工的成本都比较高。
（3）水能。在一次能源中，我国的水能资源仅次于煤炭居第二位。据1993年初步估算，在可开发水能资源总量中，经济可开发水能资源总装机容量29000万kW，多年平均年发电量12600亿kWh。水能资源属可再生能源，我国经济可开发水能资源按使用100a计算，在能源剩余 可采资源结构中的比例达36.5%。水能资源是无污染的清洁能源。目前，我国经济可开发水能源资源的利用程度仅为17.6%，远低于发达国家 （法国87%，日本78%，美国71%，意大利65%，加拿大54%，俄罗斯20%）。但是，我国水能资 源的分布是西部多、东部少，而经济发展是东部高、西部低，势必形成西电东送的格局。远 距离、超高压输送成为制约性技术因素。而且，由于气候受季风影响，降水和径流在年内的 分配不均，夏季到秋季4～5个月的径流占全年60%～70%，冬季径流量很少，水电站季节性电 能 波动大，需建设配套的水库以调节径流。而水库建设往往受到淹没损失的限制，这就要求做 好水能的整体规划和各方利益的协调。
（4）其它能源。核能、太阳能、风能、潮汐能、地热能等新能源和再生能源的开发，与发达国家的差距也很大。
总体上来看，我国能源资源总量列于世界前列，水能资源居世界第一位，煤炭资源可采储量居世界第三位。但是，按人均能源资源占有量分析，我国2000年人均煤炭可采储量90t，人均石油剩余可采储量3t，人均天然气剩余可采储量1080m3，分别是世界平 均水平（165t、23t和24988m3）的54.9%、11%和4.3%，是美国（903t、13t和17025m3）的9.7%、23.1%和6.3%；是经合组织国家（404t、10t和12048m3）的22.3%、30%和9.0%。如何 用较少的能源保障经济的持续快速长期发展和社会的需要，是一个严峻的挑战。
1.3 加入WTO对能源工业是机遇更是挑战
我国加入WTO后，国内能源市场完全放开，能源工业可以扩大融资、引进技术、招聘人才、调整和优化结构，同时国际跨国公司将凭借其产品的低成本和高质量优势，先进的生产技术 和现代企业管理水平，全力抢占中国市场。这种竞争和挑战，必然会冲击国内能源企业的生产和经营，对我国能源工业发展产生巨大影响。在开发方面，外商将谋求进入我国具有战略 意义的能源资源和项目的开发，并力图逐步对我国的能源政策施加越来越大的影响；在资源方面，WTO要求消除贸易壁垒，提高资源的国际化配置及利用效率，这一方面为我国在世界 范围配置能源资源提供了广阔的国际空间，另一方面国际能源产品对我国市场的冲击将不可 避免；在价格方面，我国能源价格将随国际能源价格涨落而波动，企业面临的风险增大，也 将会直接影响到国民经济的发展；在市场占有率方面，由于我国能源各行业（企业）经济规 模较小，产品成本远远高于国际先进水平，市场竞争力差，国内市场占有率会有一定下降； 在交易规则方面，能源交易属大宗商品交易，煤炭的交易办法至今仍沿用1965年国务院颁布 的《煤炭送货办法》，石油及石油制品和电力等能源产品的交易规则也与WTO的要求有很大 差距。这些，都会对我国能源工业提出有力的挑战。
1.4 分散的能源管理体制影响了我国整体能源战略的制订与实施
目前，我国能源工业的管理分散在多个部门，其管理的特点是以项目为主。由于人员少和精力有限，难以对我国能源工业的发展，站在大局的高度，制订全面、统一和科学的战略方案，也难以针对国内外能源的变化采取及时有力的措施。由于能源管理体制分散，造成 能源方面的法律法规不一致，相互矛盾。煤炭工业下放地方所形成的高度分散状态至今没有 改变；石油、天然气工业独家垄断的格局虽已打破，但竞争机制远未形成；电力工业市场重叠十分严重，公平竞争难以实现，电力资源得不到合理配置。几个主要能源行业整体规划布 局和结构调整也存在许多问题。如火电与水电 的配置，怎样才能合理；煤炭保持怎样的勘探开发力度才能适应国民经济发展的需要；煤炭的洁净化与电厂燃煤脱硫如何协调；如何通过煤电联营，减少煤炭长途运输；还有新能源的研究、开发和利用；节能与环保，农村能源供应体系的建设等等，这些都不是能源内部哪个行业所能解决的。在国际能源领域竞争日趋激烈，国内能源工业内部结构又亟待调整的情况下，如此分散的能源管理体制，非常不利于能源工业的健康发展，也难以承担起长期保障国家能源安全的重任。
2 保证中国能源安全与改革能源管理体制的对策
2.1 建立国家能源管理机构
面对如此多、又如此严峻的挑战，我国庞大的能源工业，需要一个宏观管理部门，承担起类似美国、俄罗斯等国家能源部的职能，对能源工业实施集中管理。路透社于2002年6月11日播发了一篇题为《中国需要集中的能源政策》的报道，援引分析人士的观点说，在中国解散 能源部将近10年之后，它如今迫切需要建立一个监督能源部门发展的中央化管理机构。中国需要一项长期的、持续的和全面的能源政策，应该照顾到煤、油、气、电和再生性能源等各个方面，而不只是以项目为基础。我们建议成立的国家能源管理机构不同于10年前的能源部 ，它的主要职责应是制订包括煤、电、油、气、核、新能源及再生能源在内的国家能源发展 战略和能源政策，监督国家能源发展战略和政策的实施；及时对我国的能源状况作出评估，并结合当前与长远采取有力的措施，以保障国家的能源安全；监控能源工业、能源 市场的运行，建立能源安全预警机制；开展积极的能源外交，争取国际能源竞争的主动地位 ；建立我国石油储备体系；调控我国能源市场的开放和引资工作；大力推进清洁能源和新能源的研发，促进能源、经济、环境协调发展；及时运用法律手段和政策工具建立符合WTO规则的公平、公正、公开的能源市场体系。对于能源各行业内部，可以充分发挥行业协会的作用，通过行业协会搞好能源各行业的管理和行业自律。
2.2 制定保障我国能源安全和能源发展的战略
石油供给是现阶段我国能源安全的薄弱环节，但是，我国的能源安全绝不只是一个石油问题 。某些专家预测，到2050年，我国能源消费将达到30亿t标准煤，而其中油气的比例在35%左右， 而煤炭及其他能源仍将居基础地位。因此，能源内部煤、油、气、电、核及再生能源的结构 调整和优化，能源资源的综合配置和地区布局，能源工业法律法规的建设，能源市场体系的 建设，西部能源的开发，西电东送、蒙电送京、西气东输的安全保障，新能源的开发，大力节能与合理用能等问题，都需要在新的国际形势和我国改革开放和经济建设进入新的发展阶 段的情况下，制订全面的、整体的、科学的能源发展战略和规划，并随着经济社会的发展和 科学技术的进步而不断修订和完善，以保证我国的能源工业持续健康的发展。
2.3 针对国际形势和国际能源格局新特点，制订海外石油开发新战略
我国石油大量进口已成定局。进口石油可采取“走出去”与“买进来”两手。“走出去”，就是我国三大石油公司大胆地到海外开发，夺取市场份额，获取份额油。“买进来”，就是与国外大石油公司建立紧密的合作关系，用中国庞大的油气市场，吸引他们参与竞争。
2.4 关注煤炭工业的持续发展，大力推进煤电联营和煤炭液化
我国能源赋存状况决定了煤炭作为我国基础能源的地位，在今后30～50年内不会发生根本变 化，随着经济的发展和人民生活水平的提高，对煤炭的需求还将以每年3000万t的速度递增。可以说，煤炭是我国能源安全的基础。在煤炭行业近几年遭受了前所未有的困难，勘探、生产、安全等方面欠帐较大的情况下，国家应对煤炭工业的持续发展给予重视，特别是适当 加大新建矿区的投入，保持煤炭产量稳步增长，避免出现供求紧张状况。如果煤炭出现紧张，对经济社会造成的影响将是全面的和严重的。电厂是煤矿的第一大用户，煤炭消费量占煤炭产量的40%以上。国家应大力推进煤电联营，发展坑口电厂，以减少煤炭长途运输和贸易磨擦。我国有大量的煤炭可以液化，这对降低对海外石油依赖，减少外汇支出，应付可能发 生的战争都具有重要意义，煤炭液化在试点成功的基础上，应大力发展。
