中国煤炭产业结构调整分析
2002-05-17 00:00 来源： 我的钢铁 作者：mysteel
自1998年12月以来，中国对煤炭产业结构进行了一次重大的调整。这次调整是改变20世纪80年代以来小煤矿泛滥、落后生产力严重制约先进生产力发展、煤炭行业内无序竞争、煤炭产业生存发展环境严重恶化情况的客观要求，是中国煤炭产业适应经济全球化和中国加入WTO 的必然选择。
1 结构调整的背景分析
（1）小煤矿的恶性膨胀给中国煤炭产业带来了一系列问题。中国的乡镇煤矿即小煤矿，数量从1980年的约1万个增加到1997年的约8万个，产量从1980年间1.1亿t增加到1997年的5.7亿t。1997年全国原煤产量比1980年增加7.5亿t，其中乡镇煤矿增加了近5亿t。从1991年到1997年，小煤矿产量以平均每年3200万t的速度递增。在国有重点、国有地方和乡镇煤矿三类煤矿中，乡镇煤矿产量的比例超过40%。小煤矿在其快速发展、满足国家对煤炭的需求中发挥了重要作用，但毫无制约的盲目发展却产生了诸多问题，降低了中国煤炭产业的竞争能力。
（2）代表先进生产力的国有大中型煤矿的生产能力停滞不前。据原煤炭工业部的统计，1991年到1997年，经过6年时间的发展，国有重点煤矿主要生产指标的增幅都不到20%。其中：生产能力由5.03亿 t增加到5.35亿t、井型规模由83万t/a增加到90万t/a、原煤产量由4.48亿t增加到5.29亿t、采煤机械化程度由68 .8%增加到73.2%，6年的原煤增产量之和仅相当于小煤矿1年的增产量，原煤入选率由40.7%增加到42.2%，仅增长2.5%。用人多，劳动力素质降低，大量的农民轮换工在井下作业，生产效率低。衰老报废矿井不能按期报废，设备老化，安全生产投入欠帐逐年增多。社会负担重，成本高。出现严重潜亏，缺乏发展潜力。
（3）中国煤炭产业与国际对比差距明显。以美国、澳大利亚和南非为对照，1997年中国煤矿的平均井型规模分别是以上3国的1/18、1/33和1/10 ；生产效率分别是1/66、1/54和1/ 21；原煤入选率分别是1/2、1/3和1/2；百万吨死亡率分别是176倍、265倍和23倍。
（4）中国社会商品全面过剩要求中国煤炭产业压缩生产总量。中国经济经过较长时期的超高速发展，到1997年下半年，社会商品已出现全面过剩。特别是1997年7月开始的亚洲金融危机对中国经济产生不利影响，使得中国GDP增速从1996年软着陆的9.6%下降到1997年的8.8 %，1998年GDP增速比1997年进一步减缓，加之1998年的特大洪水灾害，一些发电厂开工率只有30%，导致1998年国内煤炭需求总量下降。煤炭产业结构调整得以在满足GDP增长和人民生活的前提条件下进行。
2 结构调整的主要政策
本次煤炭产业结构调整从1998年12月开始，主要是国家宏观调控的政府行为。与结构调整相关已经出台的主要政策有：（1）1998年12月，国务院颁发的国办（1998）43号文即《关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》。该《通知》要求煤炭行业关井压产。到1999年底，关井2.58 万处，压产2.5亿t，即1999年全国的原煤产量控制目标为11亿t。《通知》明确界定了关井对象有三大类：第一类是要取缔的非法煤矿。对凡是没有采矿许可证和煤炭生产许可证（简称"两证"）的以及1997年1月1日以后在国有煤矿矿区范围内开办的各类小煤矿一律依法取缔。第二类是要关闭的煤矿。一是1997年1月1日前在国有煤矿矿区范围内开办的"两证"不全的各类小煤矿；二是国有煤矿矿区范围以外的、凡是"两证"不全的各类小煤矿要全部停产整顿，到1999年底仍达不到发证条件的煤矿；三是开采高硫高灰煤又没采取有效降硫降灰措施的各类小煤矿。第三类是1997年1月1日以前在国有煤矿矿区范围内开办的、虽"两证"俱全且合法生产但因布局不合理、影响国有煤矿长远发展的各类小煤矿也要关闭。对这类煤矿的关闭政府给予适当补偿。
（2）1999年12月，国家经贸委下发《关于下达2000年原煤生产总量控制目标通知》。确定2000年全国原煤产量控制目标为8.7亿t，并要求层层分解指标。同时，国家煤炭工业局和煤炭行业关井压产领导小组下发关井通知，确定2000年全国关闭乡镇煤矿1.89万处。
（3）2001年1月，国家经贸委下发《关于2001年煤炭行业总量调控和关井压产工作的的通知 》。确定2001年全国原煤产量控制目标为为9.5亿t，并提出要关闭国有煤矿的矿办小井和要继续关井压产。
（4）2000年国家有关部门制定了做好矿山企业关闭破产的政策规定和操作办法。使国有煤炭企业关闭破产项目的上报审批、准备工作、法律程序、职工安置的原则和政策和善后处理等都有章可循。国家煤炭工业局提出了破产14个国有重点煤炭企业、关闭40个国有重点煤矿的"1440"工程。
（5）2001年6月，国务院办公厅发出《关于做好关闭国有煤矿矿办小井和乡镇煤矿停产整顿的紧急通知》的25号明电。提出：凡国有煤矿矿区内的小煤矿，一律予以关闭；凡采矿许可证、煤炭生产许可证、营业执照和矿长资格证（简称"四证"）不全的，一律关闭；生产高硫高灰的，一律关闭；凡不具备基本安全生产条件的，一律关闭；合法乡镇煤矿要经整顿验 收合格后才能恢复生产。
（6）2001年9月，国务院办公厅发出《关于进一步做好关闭整顿小煤矿和煤矿安全生产工作的通知》。《通知》在要求加快小煤矿"四个一律关闭"的关闭进度同时，从加强行政监管方面出台了新措施。包括上收"四证"审核发放权，将"四证"的审核发放权力都上收到省级政府有关部门；严格劳动用工管理，小煤矿用工必须报当地劳动保障、公安部门备案，煤矿企业要为煤矿井下作业人员办意外伤害保险，支付保险费。
（7）2001年，国家经贸委发布了《煤炭工业"十五"规划》。该规划提出，"十五"时期 要通过实施大集团、科教兴煤、洁净煤技术开发与应用和综合经营四大战略和四类最小井型规模限制（15万t/a、9万t/a、6万t/a和3万t/a）等政策进行结构调整，促进煤炭工业健康发展。
另外，1998年以来，国家宏观经济结构调整政策中有关煤炭产业的政策也在起重要作用。
可以看出，国家对煤炭产业结构调整的目标和对象是清晰的，调整手段是全方位多角度的。大量压减产业总规模，促进煤炭市场供需平衡；大量地关闭小煤矿，提高平均单井规模；淘汰落后生产技术和落后设备；关闭高硫高灰煤矿，推广洁净煤技术应用，保护环境； 对大中型煤矿企业进行公司化改造，通过兼并重组等方式，促使企业大型化、集团化。其中，通过关闭小煤矿、企业破产和实施大集团战略等政策进行煤炭产业结构调整具有历史意义。
3 结构调整的成效正在显现
(1)全国原煤生产总量下降，煤炭社会库存大幅度下降，煤炭供需关系出现基本平衡。据资料，2000年全国生产原煤9.98亿t，比1997年减少3.27亿t，下降24.7%。2000年底，全国煤炭社会库存1.4亿t，比1997年底减少0.6亿t，其中煤矿库存由1997年底的0.95亿t减少到2000年底的0.53亿t。
(2)部分落后生产力被淘汰，先进生产力能力市场份额增加且经营状况开始好转。小煤矿数量由1997年的8万处减少到2000年的3.3万处。乡镇煤矿原煤产量占全国原煤产量的比例从1997年的43.1%下降到2000年的27.0%，国有重点煤矿原煤产量占全国原煤产量的比例由39.9%提高到53.6%。国有煤矿特别是国有重点煤矿的经营状况逐步好转。
(3)国有重点煤炭企业以破产形式退出煤炭产业的结构调整取得突破，煤炭企业的 治理结构、投资结构和资产结构调整也取得进展。到2000年底，国有重点煤炭企业中，国家已批准65个破产项目，其中已实施11个（其中6家煤矿独立法人企业），进入破产法律程序的33个；有35户企业完成公司制改造；有5家在境内外上市，融资约60亿元；有39户企业实施债转股，金额392亿元，使企业的资产负债率下降。
(4)企业集团化取得进展。
到2000年底，在中央直接管理的44家国有特大型企业中，煤炭行业有神华集团；在国家的120家企业集团试点中，有兖州矿业集团公司；在全国520家国家重点企业中，煤炭行业有34家 。
1995年成立的神华集团，是集煤炭、电力、铁路、港口、航运 等于一体的特大型企业集团。2000年，该集团生产原煤3600万t，目前，该集团已立项进行煤炭液化生产。
兖州矿业集团公司是煤炭行业近几年迅速崛起的大公司，其利润、外资利用等已连续几年位居行业第一，其股票已在境内、纽约、香港等地上市。其产权结构调整取得重大进展。2000年，该集团公司生产原煤2800万t，出口煤炭超1000万t。
中国煤炭工业进出口集团公司由单一的煤炭工业产品进出口领域向煤炭工业产品和综合利用等领域拓展壮大。1999年，该集团兼并重组了平朔煤炭公司、大屯煤电公司、太原市煤气化公司，2000年生产原煤2500万t。山西焦煤集团公司是由西山煤电公司、汾西矿业公司和霍州煤电公司三大焦煤企业为主体组建的国有独资公司，其持有华晋焦煤公司50%的股份，是国内规模最大、品种最全的焦煤企业。该公司规划2005年煤炭产量达到7000万t，焦炭1000万t，发电50亿kWh。
4 中国未来煤炭产业结构调整应注意的问题
4.1 要科学合理地确定结构调整目标和进度
在煤炭产业结构调整的步伐上，快慢要科学合理。结构调整有战略性调整与战术性调整两种。这一轮结构调整是战略性的即长期 的大调整而不是战术性的短期的小调整。今天的中国煤炭产业结构 调整难度很大。同时，煤炭产业结构调整受国家经济发展阶段、体制条件等 外部环境的制约。因此，用战术性调整思维制定决策不现实。例如，关闭小煤矿的进度。1998年12月到2000年12月两年时间内要关掉4.47万个小煤矿，平均每年要关2万多个小煤矿。一方面，这与中国的法治现实、小煤矿素质和地区经济发展现实相比，显然期望值太高。另一方面，关闭4.47万个小煤矿意味着减少煤炭产量约4亿t，在大中型煤矿生产能力短期内不可能大量增加的情况下，谁来满足煤炭市场需要的煤炭供应量。因此，小煤矿结构 调整要有一个相当长的过程，应讲究关闭的质量，而不单讲关闭的数量，其关闭进度应该与大中型煤矿生产能力的增长同步。笔者认为，刻意追求关井压产统计数字不足取，单单用短期内关闭小煤矿的数量来衡量结构调整的成效不足取，要用长期的战略的眼光来看关闭小煤矿的调整。可以说，关闭非法和布局不合理小煤矿的政策效应将持续几十年，这一政策对煤炭产业发展的贡献是对近十几年来"国家不投资也能出煤"的非理性思维的震撼；造成了要人们合法办煤矿的一种"势"；促使人们形成合法办矿、公平竞争的思想观念。
4.2 在淘汰落后生产力的同时要 鼓励先进生产力发展
前一阶段结构调整只注重了关小煤矿，却没有同时注重增加大中型煤矿产量、建设大中型煤矿，相反，在关闭小煤矿的同时，也在控制大中型煤矿的产量。这样做一方面使现有煤炭产量和潜在生产能力满足不了国民经济发展和人们生活的需要，另一方面，市场这只无形的手就会自动调节市场，非法小煤矿受利益驱动死灰复燃的可能性加大，增加了关闭小煤矿的难度。1997～2000年，国有大中型煤矿的生产 能力 增长缓慢，新增投资规模特别是技术改造远远落后于其他工业行业，煤炭投资几乎呈停滞状态。这是前一阶段煤炭产业结构调整，煤炭产业技术结构和质量结构调整进展不大的重要原因。
在乡镇煤矿产量急速下降的同时，国家应新建大中型煤矿并对现有煤矿进行技术改造，要修改煤炭产业投资政策，吸引外资与内资投资办煤矿。
4.3 要多运用经济和法律手段而少用行政手段
行政手段是随意性很大的低层次手段，经济手段和法律手段则是刚性很强的高层次手段。无论调整旧结构还是建立新结构都应依法行事。例如，这一轮结构调整中国有煤矿的关闭破产中的关闭就缺乏法律依据。关闭与破产是两个不同的概念。世界主要产煤国对煤矿因自然资源枯竭而关闭都有法律依据，我国却没有。只好将因自然资源枯竭而关闭与经营不善而破产混在一起，这不仅抬高了因自然资源枯竭而无法生存的企业退出煤炭产业的门槛，增加了行业的结构矛盾，而且使结构调整出现法律障碍。又如，对合法小煤矿关闭的补偿，没有法规可循，随意性很大，企业法人的合法权益难以受到保护，不利于结构调整。随着大量非法和布局不合理小煤矿的关闭和21世纪国际国内新环境的变化，今后的煤炭产业结构调整就离不开经济手段和法律手段了。因此，要制定新法规、修改不适应新形势的旧法规。
4.4 要提高煤炭产业进入门槛，降低退出门槛，降低结构调整成本
对提高进入门槛我们至少可以做两件事。第一件事是对煤炭资源实行资产化管理即国家 以公平市场价格出卖煤炭资源。 长期以来小煤矿低价倾销、浪费资源、瞒报产量、泛滥成灾的重要原因是其煤炭资源的无偿开采，没有支付煤炭自然资源成本。同时大煤矿的煤炭资源税费也不合理。建议国家应尽快建立起煤炭资源资产化管理制度，提高煤炭产业进入门槛。特别是鉴于中国已加入WTO，外资办煤矿的可能性增加。由于WTO的非歧视原则和国民待遇原则，外资办煤矿的资源成本费将与内资煤炭企业相同。因此，此项政策的出台非常紧迫。第二件事是及时修正可能造成降低煤炭产业进入门槛的有关法规。例如，提高有关证件审核发放的行政级别，减少发证的随意性和地方保护。这样不但能降低煤炭产业结构调整的成本又能创造各类煤矿公平竞争的环境、促进保护性开采煤炭资源。
对降低煤炭产业退出门槛，我们可以通过立法形式来解决因自然资源枯竭而企业关闭的问题。鉴于中国是矿产资源大国，矿山行业多，矿山企业多，涉及人员多，总量规模大，带来的社会问题相应多。因此，建议国家对因自然资源枯竭而必须关闭的矿山企业的调整给予立法，促进包括煤炭行业在内的矿山行业的结构调整。在矿山开采行业中形成一 种我要进行结构调整而不是要我结构调整，减少结构矛盾积累、降低结构调整成本的自发与合法的调整机制。
4.5 要消除结构调整中管理体制障碍
(1)块块管理体制不利于国有独资企业的大型化和集团化。前一阶段结构调整中，国有重点煤矿企业的大型化和集团化进展缓慢，其主要原因是国有煤矿块块管理体制。1998年，国家将国有重点煤矿下放到地方政府管理后，使得跨地 区兼并重组参股控股遇到困难。
(2) 中国煤炭产业结构调整的另一个较深层次问题是政府能源管理体制问题。其最明显的表现是煤炭产业规划与运行计划脱节。因此，组建国家能源综合管理部门如国家能源部来协调能源结构调整是非常必要的。
(3)产业结构信息管理要适应结构调整目标。例如，中国煤矿仍然按计划经济时期的所有制分类方法分为国有重点煤矿、国有地方煤矿和乡镇煤矿三大类。1998年以后，随着经济体制改革深入，煤炭产业管理体制发生巨大变化，煤炭企业性质发生很大变化。因此，煤炭产业企业的统计分类也应当相应发生变化。当然，这又涉及到国家有关法规的修改。
1 结构调整的背景分析
（1）小煤矿的恶性膨胀给中国煤炭产业带来了一系列问题。中国的乡镇煤矿即小煤矿，数量从1980年的约1万个增加到1997年的约8万个，产量从1980年间1.1亿t增加到1997年的5.7亿t。1997年全国原煤产量比1980年增加7.5亿t，其中乡镇煤矿增加了近5亿t。从1991年到1997年，小煤矿产量以平均每年3200万t的速度递增。在国有重点、国有地方和乡镇煤矿三类煤矿中，乡镇煤矿产量的比例超过40%。小煤矿在其快速发展、满足国家对煤炭的需求中发挥了重要作用，但毫无制约的盲目发展却产生了诸多问题，降低了中国煤炭产业的竞争能力。
（2）代表先进生产力的国有大中型煤矿的生产能力停滞不前。据原煤炭工业部的统计，1991年到1997年，经过6年时间的发展，国有重点煤矿主要生产指标的增幅都不到20%。其中：生产能力由5.03亿 t增加到5.35亿t、井型规模由83万t/a增加到90万t/a、原煤产量由4.48亿t增加到5.29亿t、采煤机械化程度由68 .8%增加到73.2%，6年的原煤增产量之和仅相当于小煤矿1年的增产量，原煤入选率由40.7%增加到42.2%，仅增长2.5%。用人多，劳动力素质降低，大量的农民轮换工在井下作业，生产效率低。衰老报废矿井不能按期报废，设备老化，安全生产投入欠帐逐年增多。社会负担重，成本高。出现严重潜亏，缺乏发展潜力。
（3）中国煤炭产业与国际对比差距明显。以美国、澳大利亚和南非为对照，1997年中国煤矿的平均井型规模分别是以上3国的1/18、1/33和1/10 ；生产效率分别是1/66、1/54和1/ 21；原煤入选率分别是1/2、1/3和1/2；百万吨死亡率分别是176倍、265倍和23倍。
（4）中国社会商品全面过剩要求中国煤炭产业压缩生产总量。中国经济经过较长时期的超高速发展，到1997年下半年，社会商品已出现全面过剩。特别是1997年7月开始的亚洲金融危机对中国经济产生不利影响，使得中国GDP增速从1996年软着陆的9.6%下降到1997年的8.8 %，1998年GDP增速比1997年进一步减缓，加之1998年的特大洪水灾害，一些发电厂开工率只有30%，导致1998年国内煤炭需求总量下降。煤炭产业结构调整得以在满足GDP增长和人民生活的前提条件下进行。
2 结构调整的主要政策
本次煤炭产业结构调整从1998年12月开始，主要是国家宏观调控的政府行为。与结构调整相关已经出台的主要政策有：（1）1998年12月，国务院颁发的国办（1998）43号文即《关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》。该《通知》要求煤炭行业关井压产。到1999年底，关井2.58 万处，压产2.5亿t，即1999年全国的原煤产量控制目标为11亿t。《通知》明确界定了关井对象有三大类：第一类是要取缔的非法煤矿。对凡是没有采矿许可证和煤炭生产许可证（简称"两证"）的以及1997年1月1日以后在国有煤矿矿区范围内开办的各类小煤矿一律依法取缔。第二类是要关闭的煤矿。一是1997年1月1日前在国有煤矿矿区范围内开办的"两证"不全的各类小煤矿；二是国有煤矿矿区范围以外的、凡是"两证"不全的各类小煤矿要全部停产整顿，到1999年底仍达不到发证条件的煤矿；三是开采高硫高灰煤又没采取有效降硫降灰措施的各类小煤矿。第三类是1997年1月1日以前在国有煤矿矿区范围内开办的、虽"两证"俱全且合法生产但因布局不合理、影响国有煤矿长远发展的各类小煤矿也要关闭。对这类煤矿的关闭政府给予适当补偿。
（2）1999年12月，国家经贸委下发《关于下达2000年原煤生产总量控制目标通知》。确定2000年全国原煤产量控制目标为8.7亿t，并要求层层分解指标。同时，国家煤炭工业局和煤炭行业关井压产领导小组下发关井通知，确定2000年全国关闭乡镇煤矿1.89万处。
（3）2001年1月，国家经贸委下发《关于2001年煤炭行业总量调控和关井压产工作的的通知 》。确定2001年全国原煤产量控制目标为为9.5亿t，并提出要关闭国有煤矿的矿办小井和要继续关井压产。
（4）2000年国家有关部门制定了做好矿山企业关闭破产的政策规定和操作办法。使国有煤炭企业关闭破产项目的上报审批、准备工作、法律程序、职工安置的原则和政策和善后处理等都有章可循。国家煤炭工业局提出了破产14个国有重点煤炭企业、关闭40个国有重点煤矿的"1440"工程。
（5）2001年6月，国务院办公厅发出《关于做好关闭国有煤矿矿办小井和乡镇煤矿停产整顿的紧急通知》的25号明电。提出：凡国有煤矿矿区内的小煤矿，一律予以关闭；凡采矿许可证、煤炭生产许可证、营业执照和矿长资格证（简称"四证"）不全的，一律关闭；生产高硫高灰的，一律关闭；凡不具备基本安全生产条件的，一律关闭；合法乡镇煤矿要经整顿验 收合格后才能恢复生产。
（6）2001年9月，国务院办公厅发出《关于进一步做好关闭整顿小煤矿和煤矿安全生产工作的通知》。《通知》在要求加快小煤矿"四个一律关闭"的关闭进度同时，从加强行政监管方面出台了新措施。包括上收"四证"审核发放权，将"四证"的审核发放权力都上收到省级政府有关部门；严格劳动用工管理，小煤矿用工必须报当地劳动保障、公安部门备案，煤矿企业要为煤矿井下作业人员办意外伤害保险，支付保险费。
（7）2001年，国家经贸委发布了《煤炭工业"十五"规划》。该规划提出，"十五"时期 要通过实施大集团、科教兴煤、洁净煤技术开发与应用和综合经营四大战略和四类最小井型规模限制（15万t/a、9万t/a、6万t/a和3万t/a）等政策进行结构调整，促进煤炭工业健康发展。
另外，1998年以来，国家宏观经济结构调整政策中有关煤炭产业的政策也在起重要作用。
可以看出，国家对煤炭产业结构调整的目标和对象是清晰的，调整手段是全方位多角度的。大量压减产业总规模，促进煤炭市场供需平衡；大量地关闭小煤矿，提高平均单井规模；淘汰落后生产技术和落后设备；关闭高硫高灰煤矿，推广洁净煤技术应用，保护环境； 对大中型煤矿企业进行公司化改造，通过兼并重组等方式，促使企业大型化、集团化。其中，通过关闭小煤矿、企业破产和实施大集团战略等政策进行煤炭产业结构调整具有历史意义。
3 结构调整的成效正在显现
(1)全国原煤生产总量下降，煤炭社会库存大幅度下降，煤炭供需关系出现基本平衡。据资料，2000年全国生产原煤9.98亿t，比1997年减少3.27亿t，下降24.7%。2000年底，全国煤炭社会库存1.4亿t，比1997年底减少0.6亿t，其中煤矿库存由1997年底的0.95亿t减少到2000年底的0.53亿t。
(2)部分落后生产力被淘汰，先进生产力能力市场份额增加且经营状况开始好转。小煤矿数量由1997年的8万处减少到2000年的3.3万处。乡镇煤矿原煤产量占全国原煤产量的比例从1997年的43.1%下降到2000年的27.0%，国有重点煤矿原煤产量占全国原煤产量的比例由39.9%提高到53.6%。国有煤矿特别是国有重点煤矿的经营状况逐步好转。
(3)国有重点煤炭企业以破产形式退出煤炭产业的结构调整取得突破，煤炭企业的 治理结构、投资结构和资产结构调整也取得进展。到2000年底，国有重点煤炭企业中，国家已批准65个破产项目，其中已实施11个（其中6家煤矿独立法人企业），进入破产法律程序的33个；有35户企业完成公司制改造；有5家在境内外上市，融资约60亿元；有39户企业实施债转股，金额392亿元，使企业的资产负债率下降。
(4)企业集团化取得进展。
到2000年底，在中央直接管理的44家国有特大型企业中，煤炭行业有神华集团；在国家的120家企业集团试点中，有兖州矿业集团公司；在全国520家国家重点企业中，煤炭行业有34家 。
1995年成立的神华集团，是集煤炭、电力、铁路、港口、航运 等于一体的特大型企业集团。2000年，该集团生产原煤3600万t，目前，该集团已立项进行煤炭液化生产。
兖州矿业集团公司是煤炭行业近几年迅速崛起的大公司，其利润、外资利用等已连续几年位居行业第一，其股票已在境内、纽约、香港等地上市。其产权结构调整取得重大进展。2000年，该集团公司生产原煤2800万t，出口煤炭超1000万t。
中国煤炭工业进出口集团公司由单一的煤炭工业产品进出口领域向煤炭工业产品和综合利用等领域拓展壮大。1999年，该集团兼并重组了平朔煤炭公司、大屯煤电公司、太原市煤气化公司，2000年生产原煤2500万t。山西焦煤集团公司是由西山煤电公司、汾西矿业公司和霍州煤电公司三大焦煤企业为主体组建的国有独资公司，其持有华晋焦煤公司50%的股份，是国内规模最大、品种最全的焦煤企业。该公司规划2005年煤炭产量达到7000万t，焦炭1000万t，发电50亿kWh。
4 中国未来煤炭产业结构调整应注意的问题
4.1 要科学合理地确定结构调整目标和进度
在煤炭产业结构调整的步伐上，快慢要科学合理。结构调整有战略性调整与战术性调整两种。这一轮结构调整是战略性的即长期 的大调整而不是战术性的短期的小调整。今天的中国煤炭产业结构 调整难度很大。同时，煤炭产业结构调整受国家经济发展阶段、体制条件等 外部环境的制约。因此，用战术性调整思维制定决策不现实。例如，关闭小煤矿的进度。1998年12月到2000年12月两年时间内要关掉4.47万个小煤矿，平均每年要关2万多个小煤矿。一方面，这与中国的法治现实、小煤矿素质和地区经济发展现实相比，显然期望值太高。另一方面，关闭4.47万个小煤矿意味着减少煤炭产量约4亿t，在大中型煤矿生产能力短期内不可能大量增加的情况下，谁来满足煤炭市场需要的煤炭供应量。因此，小煤矿结构 调整要有一个相当长的过程，应讲究关闭的质量，而不单讲关闭的数量，其关闭进度应该与大中型煤矿生产能力的增长同步。笔者认为，刻意追求关井压产统计数字不足取，单单用短期内关闭小煤矿的数量来衡量结构调整的成效不足取，要用长期的战略的眼光来看关闭小煤矿的调整。可以说，关闭非法和布局不合理小煤矿的政策效应将持续几十年，这一政策对煤炭产业发展的贡献是对近十几年来"国家不投资也能出煤"的非理性思维的震撼；造成了要人们合法办煤矿的一种"势"；促使人们形成合法办矿、公平竞争的思想观念。
4.2 在淘汰落后生产力的同时要 鼓励先进生产力发展
前一阶段结构调整只注重了关小煤矿，却没有同时注重增加大中型煤矿产量、建设大中型煤矿，相反，在关闭小煤矿的同时，也在控制大中型煤矿的产量。这样做一方面使现有煤炭产量和潜在生产能力满足不了国民经济发展和人们生活的需要，另一方面，市场这只无形的手就会自动调节市场，非法小煤矿受利益驱动死灰复燃的可能性加大，增加了关闭小煤矿的难度。1997～2000年，国有大中型煤矿的生产 能力 增长缓慢，新增投资规模特别是技术改造远远落后于其他工业行业，煤炭投资几乎呈停滞状态。这是前一阶段煤炭产业结构调整，煤炭产业技术结构和质量结构调整进展不大的重要原因。
在乡镇煤矿产量急速下降的同时，国家应新建大中型煤矿并对现有煤矿进行技术改造，要修改煤炭产业投资政策，吸引外资与内资投资办煤矿。
4.3 要多运用经济和法律手段而少用行政手段
行政手段是随意性很大的低层次手段，经济手段和法律手段则是刚性很强的高层次手段。无论调整旧结构还是建立新结构都应依法行事。例如，这一轮结构调整中国有煤矿的关闭破产中的关闭就缺乏法律依据。关闭与破产是两个不同的概念。世界主要产煤国对煤矿因自然资源枯竭而关闭都有法律依据，我国却没有。只好将因自然资源枯竭而关闭与经营不善而破产混在一起，这不仅抬高了因自然资源枯竭而无法生存的企业退出煤炭产业的门槛，增加了行业的结构矛盾，而且使结构调整出现法律障碍。又如，对合法小煤矿关闭的补偿，没有法规可循，随意性很大，企业法人的合法权益难以受到保护，不利于结构调整。随着大量非法和布局不合理小煤矿的关闭和21世纪国际国内新环境的变化，今后的煤炭产业结构调整就离不开经济手段和法律手段了。因此，要制定新法规、修改不适应新形势的旧法规。
4.4 要提高煤炭产业进入门槛，降低退出门槛，降低结构调整成本
对提高进入门槛我们至少可以做两件事。第一件事是对煤炭资源实行资产化管理即国家 以公平市场价格出卖煤炭资源。 长期以来小煤矿低价倾销、浪费资源、瞒报产量、泛滥成灾的重要原因是其煤炭资源的无偿开采，没有支付煤炭自然资源成本。同时大煤矿的煤炭资源税费也不合理。建议国家应尽快建立起煤炭资源资产化管理制度，提高煤炭产业进入门槛。特别是鉴于中国已加入WTO，外资办煤矿的可能性增加。由于WTO的非歧视原则和国民待遇原则，外资办煤矿的资源成本费将与内资煤炭企业相同。因此，此项政策的出台非常紧迫。第二件事是及时修正可能造成降低煤炭产业进入门槛的有关法规。例如，提高有关证件审核发放的行政级别，减少发证的随意性和地方保护。这样不但能降低煤炭产业结构调整的成本又能创造各类煤矿公平竞争的环境、促进保护性开采煤炭资源。
对降低煤炭产业退出门槛，我们可以通过立法形式来解决因自然资源枯竭而企业关闭的问题。鉴于中国是矿产资源大国，矿山行业多，矿山企业多，涉及人员多，总量规模大，带来的社会问题相应多。因此，建议国家对因自然资源枯竭而必须关闭的矿山企业的调整给予立法，促进包括煤炭行业在内的矿山行业的结构调整。在矿山开采行业中形成一 种我要进行结构调整而不是要我结构调整，减少结构矛盾积累、降低结构调整成本的自发与合法的调整机制。
4.5 要消除结构调整中管理体制障碍
(1)块块管理体制不利于国有独资企业的大型化和集团化。前一阶段结构调整中，国有重点煤矿企业的大型化和集团化进展缓慢，其主要原因是国有煤矿块块管理体制。1998年，国家将国有重点煤矿下放到地方政府管理后，使得跨地 区兼并重组参股控股遇到困难。
(2) 中国煤炭产业结构调整的另一个较深层次问题是政府能源管理体制问题。其最明显的表现是煤炭产业规划与运行计划脱节。因此，组建国家能源综合管理部门如国家能源部来协调能源结构调整是非常必要的。
(3)产业结构信息管理要适应结构调整目标。例如，中国煤矿仍然按计划经济时期的所有制分类方法分为国有重点煤矿、国有地方煤矿和乡镇煤矿三大类。1998年以后，随着经济体制改革深入，煤炭产业管理体制发生巨大变化，煤炭企业性质发生很大变化。因此，煤炭产业企业的统计分类也应当相应发生变化。当然，这又涉及到国家有关法规的修改。
