民间基础设施投资的三大障碍
2002-03-12 00:00 来源： 我的钢铁 作者：mysteel
要不要让民间资本进人基础设施领域，这个议题是由“发展”引起的；而能不能使得民间资本顺利进入基础设施领域，则取决于“改革”的力度。各级政府无不希望经济获得发展，但对于以改革促发展则认识不一。
在1979～1997年的19年间，非国有投资年均增幅为27.3％，高出国有投资近九个百分点；但是1998年出现逆转，非国有投资增幅比国有投资低了11．6个百分点。政府积极扩张财政投资，民间投资并没有被启动，这一状况自1998年一直持续至今。各地的历年投资统计数据，可以从一个侧面说明当地改革的进展情况。本文在此只是针对基础设施投资，分析一下民间资本的主要难处。
一、观念的障碍(也就是市场准入的障碍)。
1．中央综合部门的态度不算积极。到目前为止最开明的态度是：“取消民间投资禁区。除关系国家安全和必须由国家垄断的领域外，其余领域都应允许民间资本进入。”这是2000年初国家计委提出的。初看起来步子很大，但是对于民间投资来说，“除了不许进的都许进”，那么究竟哪些许进或不许进?谁也搞不清。
对于需要鼓励或需要禁止的行为，可以用排除法，也可以用穷举法。中国的体制文化用后―法为好。前一法迄今只在2000年年底北京市人大常委会通过的《中关村科技园区条例》中出现过，“组织和个人在中关村科技园区可以从事法律、法规和规章没有明文禁止的活动”，这是法理的突破。
只要一穷举，就可以看出观念问题。例如，前不久国家经贸委披露，“从2001年起，国有经济将在全国的196个行业中，进行大规模的调整。总体精神是，国有经济将全面退出竞争性行业，而让位于私营企业、股份制企业及外资企业。根据中央部署，国有企业的经营范围调整方案是：(1)全国已确定15个行业，包括军工、造币、航天等关系国家安全的行业；石油、天然气、森林等关乎国计民生的资源性行业；以及自来水、电力、煤气等公用性行业，继续由国企进行垄断经营。(2)全国已确定35个行业，包括煤炭、铁矿、水泥、有色金属等较重要的资源性行业；关系国家综合实力及竞争力的高科技产业如电脑、新兴材料、生物工程、以及正成长中的支柱型产业，如电子、汽车、石化等国有企业，无需保持垄断经营，但应由国有企业保持较大控制力(即大型项目由国有企业经营，中小型项目允许非国有经济参与)。(3)其余的146个一般性竞争行业，尤其是消费品生产及服务行业，则要通过市场机制来调整，逐渐由非国有经济主导，现有的国有企业必须有秩序、有步骤地撤出。”
在上述必须“由国有企业垄断经营”的行业中，公用性行业早就有民间资本(含外资)在经营，“西气东输”项目也提出可由外商独资或控股，怎么解释?在“大型项目由国有企业经营”的行业中，水泥、电子、电脑、汽车、新兴材料等行业有许多是外资大企业，对它们是要没收还是要赎买?
总之，中央综合部门要早些拉出切实可行的、合理的目录清单。要把在WTO谈判中作出的承诺都包括进去，要明确凡允许外资进入的领域首先对国内民间开放。在金融开放的问题上已经有不少专家都提出过这一建议，其他领域应同样对待。
2．地方政府有观念障碍，国有企业干部职工有观念障碍。在竞争性领域促进民间投资，地方政府不会有什么顾虑，因为它们主要是和其他地区的企业去竞争。例如，江浙的乡镇、私营纺织业兴起，要挤垮的是北京、西安的国有纺织厂，江浙各级政府乐观其成。
但是在基础设施领域，情况截然不同。任何地方民间投资的兴起，受到竞争威胁的首先是当地基础设施领域的国有企事业单位。民间投资的效率要高于政府投资，这是普遍性的公理，竞争的结果不问可知。手心手背都是肉，地方政府作何抉择?例如，成功建造了刺桐大桥的泉州名流公司，在试图投资跨海大桥时遇到了政府有关部门有形或无形的阻力。像泉州这样民营经济高度发达的城市尚且出现这样的情况，其他地方自不待言。在这个问题上，大概只有浙江温州、台州地区，能够毫不动摇地坚持“三个有利于”的判断标准。
2000年，武汉市新洲区要扩建日产5万吨水的水厂和管网，因外商要价过高而转向民间资本。一家民营公司(武汉海达公司)与区政府的谈判几近成功，但是因为要控股原来的水厂，一些干部职工提出了质疑，进而发展为新洲区和武汉市的大讨论。最终，海达公司放弃了投资。这一案例具有典型意义。地方政府常常会遇到这类选择，其实质是要改革、发展，还是要维持现状?是让老百姓得到更多、更好的基础服务呢，还是让垄断部门和企业能够更安稳地吃大锅饭?矛盾的取舍不像表面看起来那么简单，事实上往往是以前者服从于后者而告终。要想在这方面打破障碍，不能期待专业主管部门或国有企业自发转变观念，关键在于地方主要领导层的行政决心和行政能力。
3．某些成问题的理论也形成观念障碍。武汉新洲区大讨论中反方提出了一个理由：根据国家有关规定，对自然垄断的管网型公用企业要由政府控制，不能交由民营企业经营。这里混淆了两个问题：自然垄断和政府包揽。
自然垄断描述了某些行业在市场经济条件下的竞争轨迹，但绝不是说这些行业自然由政府垄断。民间资本通过竞争或者通过先期进入，都可能形成自然垄断，这在市场经济国家屡见不鲜。“自然垄断理论”是政府必须建立规制的依据，不是政府必须垄断的依据。政府要想垄断某些行业，可以提出各种理由，但是不包括自然垄断理论。
不管国家有没有这样的规定，也不管理论界是否能统一认识，反正民营企业已经打进了管网型的公用设施。河北一家靠罐装液化气起家的民营公司――新奥集团，从1994年开始就挺进城市管输燃气，至2001年4月，已成功实施了对河北廊坊、山东聊城、北京密云、辽宁葫芦岛、湖北荆门、荆州等14座城市的管网燃气化，并获得这些城市管输燃气的独家建设经营权；确实是自然垄断，但是是民营。
4．“宁国勿民”的观念障碍。在国资进退、银行贷款、项目审批等许多具体问题上，有关部门和实际操作人员都存在着“宁国勿民”的观念，宁可对成问题的国资项目放行，也不对条件更优越的民资项目开绿灯。这与美国的经济哲学完全相反，那里是效率第一，政府不与民争利。
二、行政的障碍(也就是制度的障碍)。
1．必须改革项目审批制。投融资体制改革是诸项体制改革中最滞后的一环，亟待改革的问题成堆，难以尽述。就基础领域市场化而言，最大的障碍是项目前期工作中以审批制为代表的行政壁垒。国资的所有者缺位，严加审批尚有可谅之处；外资和国内民间资本的所有者俱都健在，审批所为何来?以泉州刺桐大桥为例，工期18个月，是破纪录的高速度。跑审批也是破纪录的高速度，但还是花了8个月才拿下55份批文。
针对企业融资类的投资项目，国家经贸委正在起草改审批制为登记备案制的《管理办法》，这对民营企业是一大福音。但是基础设施建设多以项目融资方式进行，因此还需要有关方面进一步加大投融资改革力度。
2．必须建立合理的规制。规制既包括政府对基础设施企业的约束，也包括政府对企业的承诺。政府通过规制，可以同时保证消费者和生产者双方的利益。例如，香港政府和各电力公司 1978年达成管制计划协议，15年期满后，1993年又达成新的协议，仍以15年为期。协议中包括电费制定、准许利润、政府监管等各方面内容。1998年香港经济不景气，政府要求关闭天然气机组，同时根据规制相应给予电力公司经济补偿。
规制不合理，会影响基础设施产业发展。例如美国加州电力短缺一年多了，主要原因一是规制中限制长期电力合同，只允许以小时和天为单位进行批发买卖，新的投资者没有基本的利益保证，因此不愿进来；二是规制中放开批发价而限制零售价。
我们到现在还是政资不分，政企不分，规制是个空白。只有在分级所有的产权框架之下建立起出资人制度和所有者代表机构，才能分开政资。只有政资分开，才有希望像市场经济国家那样，对基础领域各行业建立起规制，一来保护公众利益和国家安全，二来促进公平竞争。这不仅是国家的事，也是城市政府的事。例如新奥集团希望廊坊市能出台燃气管理办法，包括照付不议条款，最低赔偿最低付费条款等，但政府不能理解。该公司只有在大连市才拿下了照付不议的协议法规。
3．政府必须提供必要的服务。国资投资基础领域时，由于政资不分，一些需要由政府出面解决的问题，企业也能顺手解决。民间资本没有这种便利条件，必须要由政府出面提供必要的服务。例如，交通设施一般都要占用大量土地。如果把征地工作也交给民营企业去做，看起来是放手放权，实则是变相刁难，必然大大提高投资成本和难度。
三、信用的障碍(主要难在政府信用)。
缺乏信用而且缺乏信用观念，这在我国已经成为社会通病，病根出自国资、国企。朱?基总理前些时候为上海会计学院所作的校训题词是“不做假账”，信用问题的严重程度由此可见一斑。
基础设施吸引民间投资的基本方式，是“特许权经营”，它建立在一揽子合同、契约之上。国资、国企缺乏信用观念，自然也就缺乏合同观念。以电力行业为例，近年来已经对英国国家电力公司失信于宜昌，对西门子和以色列财团失信于日照。起因都是签订合同时电力短缺，电厂建成后电力已有富余，于是政府就不想按合同购电。问题虽然已经解决，但是影响了中国的形象。小浪底工地上一米多高的外商索赔信函和大量的索赔案件，更集中反映了中方缺乏合同严肃性。
对待外商尚且如此，政府与国内民间资本之间就更无契约可言，有时简直是以“招之即来，挥之即去”的态度行事。有许多地方甚至严重到“开门招商，关门打狗”的地步。这方面的案例不胜枚举：(1)湖北咸宁地区107国道改建，民营的谭氏公司与交通局签合同，如约投资3000万元，过路收费由交通局负责。交通局一是从1995年起4年内拖欠分成2600余万元；二是背着谭氏公司把路产路权卖掉且不付公司分文；三是提出诉讼，要求法院确认当初定立的不是投资关系而是借贷关系，而地方法院居然照判。(2)民营的厦门荣滨投资公司到长沙投资建设湘江南大桥。市政府一是修改设计，导致工程造价增加5000万元；二是对于原来同意提供的2800亩土地的使用权，单方面宣布作废。(3)民营的安徽国祯集团在阜阳市投资了多项工程。一是阜临路广场开发项目，公司于1997年初按合同先期支付150万美元，但始终未拿到土地证，至2000年初市政府却宣布“依法收回”土地，而且不退款；二是颍州路广告经营权项目，公司出资1500万元使颍州路成为阜阳市形象路、示范路，而政府却取消了合同规定该路段的终身命名权，后又下令公司拆除所有广告灯箱；三是天然气利用项目，市政府1997年公告明确指定公司为全市惟一管道燃气经营实施单位，公司付出极大努力使阜阳跻身国家西气东输安徽境内首批开通城市，政府却突然宣布另外成立国资天然气公司，全面承办阜阳的天然气利用业务。
政府和政府资本缺乏信用，起因于政府的行为不受任何约束，因此很难解决。它是市场失序的最深层次、最本质的根由。民间资本投向基础设施，投资阶段好说，收取回报阶段难免要出问题。目前有许多民营项目，恐怕在很大程度上是出于“造福家乡”，“回报社会”等考虑。如果真要大面积按商业化基础设施来运作，首先就要求各级政府必须有诚信，这是投资软环境最重要的一条。
（作者：国务院发展研究中心技术经济研究部 郭励弘）
在1979～1997年的19年间，非国有投资年均增幅为27.3％，高出国有投资近九个百分点；但是1998年出现逆转，非国有投资增幅比国有投资低了11．6个百分点。政府积极扩张财政投资，民间投资并没有被启动，这一状况自1998年一直持续至今。各地的历年投资统计数据，可以从一个侧面说明当地改革的进展情况。本文在此只是针对基础设施投资，分析一下民间资本的主要难处。
一、观念的障碍(也就是市场准入的障碍)。
1．中央综合部门的态度不算积极。到目前为止最开明的态度是：“取消民间投资禁区。除关系国家安全和必须由国家垄断的领域外，其余领域都应允许民间资本进入。”这是2000年初国家计委提出的。初看起来步子很大，但是对于民间投资来说，“除了不许进的都许进”，那么究竟哪些许进或不许进?谁也搞不清。
对于需要鼓励或需要禁止的行为，可以用排除法，也可以用穷举法。中国的体制文化用后―法为好。前一法迄今只在2000年年底北京市人大常委会通过的《中关村科技园区条例》中出现过，“组织和个人在中关村科技园区可以从事法律、法规和规章没有明文禁止的活动”，这是法理的突破。
只要一穷举，就可以看出观念问题。例如，前不久国家经贸委披露，“从2001年起，国有经济将在全国的196个行业中，进行大规模的调整。总体精神是，国有经济将全面退出竞争性行业，而让位于私营企业、股份制企业及外资企业。根据中央部署，国有企业的经营范围调整方案是：(1)全国已确定15个行业，包括军工、造币、航天等关系国家安全的行业；石油、天然气、森林等关乎国计民生的资源性行业；以及自来水、电力、煤气等公用性行业，继续由国企进行垄断经营。(2)全国已确定35个行业，包括煤炭、铁矿、水泥、有色金属等较重要的资源性行业；关系国家综合实力及竞争力的高科技产业如电脑、新兴材料、生物工程、以及正成长中的支柱型产业，如电子、汽车、石化等国有企业，无需保持垄断经营，但应由国有企业保持较大控制力(即大型项目由国有企业经营，中小型项目允许非国有经济参与)。(3)其余的146个一般性竞争行业，尤其是消费品生产及服务行业，则要通过市场机制来调整，逐渐由非国有经济主导，现有的国有企业必须有秩序、有步骤地撤出。”
在上述必须“由国有企业垄断经营”的行业中，公用性行业早就有民间资本(含外资)在经营，“西气东输”项目也提出可由外商独资或控股，怎么解释?在“大型项目由国有企业经营”的行业中，水泥、电子、电脑、汽车、新兴材料等行业有许多是外资大企业，对它们是要没收还是要赎买?
总之，中央综合部门要早些拉出切实可行的、合理的目录清单。要把在WTO谈判中作出的承诺都包括进去，要明确凡允许外资进入的领域首先对国内民间开放。在金融开放的问题上已经有不少专家都提出过这一建议，其他领域应同样对待。
2．地方政府有观念障碍，国有企业干部职工有观念障碍。在竞争性领域促进民间投资，地方政府不会有什么顾虑，因为它们主要是和其他地区的企业去竞争。例如，江浙的乡镇、私营纺织业兴起，要挤垮的是北京、西安的国有纺织厂，江浙各级政府乐观其成。
但是在基础设施领域，情况截然不同。任何地方民间投资的兴起，受到竞争威胁的首先是当地基础设施领域的国有企事业单位。民间投资的效率要高于政府投资，这是普遍性的公理，竞争的结果不问可知。手心手背都是肉，地方政府作何抉择?例如，成功建造了刺桐大桥的泉州名流公司，在试图投资跨海大桥时遇到了政府有关部门有形或无形的阻力。像泉州这样民营经济高度发达的城市尚且出现这样的情况，其他地方自不待言。在这个问题上，大概只有浙江温州、台州地区，能够毫不动摇地坚持“三个有利于”的判断标准。
2000年，武汉市新洲区要扩建日产5万吨水的水厂和管网，因外商要价过高而转向民间资本。一家民营公司(武汉海达公司)与区政府的谈判几近成功，但是因为要控股原来的水厂，一些干部职工提出了质疑，进而发展为新洲区和武汉市的大讨论。最终，海达公司放弃了投资。这一案例具有典型意义。地方政府常常会遇到这类选择，其实质是要改革、发展，还是要维持现状?是让老百姓得到更多、更好的基础服务呢，还是让垄断部门和企业能够更安稳地吃大锅饭?矛盾的取舍不像表面看起来那么简单，事实上往往是以前者服从于后者而告终。要想在这方面打破障碍，不能期待专业主管部门或国有企业自发转变观念，关键在于地方主要领导层的行政决心和行政能力。
3．某些成问题的理论也形成观念障碍。武汉新洲区大讨论中反方提出了一个理由：根据国家有关规定，对自然垄断的管网型公用企业要由政府控制，不能交由民营企业经营。这里混淆了两个问题：自然垄断和政府包揽。
自然垄断描述了某些行业在市场经济条件下的竞争轨迹，但绝不是说这些行业自然由政府垄断。民间资本通过竞争或者通过先期进入，都可能形成自然垄断，这在市场经济国家屡见不鲜。“自然垄断理论”是政府必须建立规制的依据，不是政府必须垄断的依据。政府要想垄断某些行业，可以提出各种理由，但是不包括自然垄断理论。
不管国家有没有这样的规定，也不管理论界是否能统一认识，反正民营企业已经打进了管网型的公用设施。河北一家靠罐装液化气起家的民营公司――新奥集团，从1994年开始就挺进城市管输燃气，至2001年4月，已成功实施了对河北廊坊、山东聊城、北京密云、辽宁葫芦岛、湖北荆门、荆州等14座城市的管网燃气化，并获得这些城市管输燃气的独家建设经营权；确实是自然垄断，但是是民营。
4．“宁国勿民”的观念障碍。在国资进退、银行贷款、项目审批等许多具体问题上，有关部门和实际操作人员都存在着“宁国勿民”的观念，宁可对成问题的国资项目放行，也不对条件更优越的民资项目开绿灯。这与美国的经济哲学完全相反，那里是效率第一，政府不与民争利。
二、行政的障碍(也就是制度的障碍)。
1．必须改革项目审批制。投融资体制改革是诸项体制改革中最滞后的一环，亟待改革的问题成堆，难以尽述。就基础领域市场化而言，最大的障碍是项目前期工作中以审批制为代表的行政壁垒。国资的所有者缺位，严加审批尚有可谅之处；外资和国内民间资本的所有者俱都健在，审批所为何来?以泉州刺桐大桥为例，工期18个月，是破纪录的高速度。跑审批也是破纪录的高速度，但还是花了8个月才拿下55份批文。
针对企业融资类的投资项目，国家经贸委正在起草改审批制为登记备案制的《管理办法》，这对民营企业是一大福音。但是基础设施建设多以项目融资方式进行，因此还需要有关方面进一步加大投融资改革力度。
2．必须建立合理的规制。规制既包括政府对基础设施企业的约束，也包括政府对企业的承诺。政府通过规制，可以同时保证消费者和生产者双方的利益。例如，香港政府和各电力公司 1978年达成管制计划协议，15年期满后，1993年又达成新的协议，仍以15年为期。协议中包括电费制定、准许利润、政府监管等各方面内容。1998年香港经济不景气，政府要求关闭天然气机组，同时根据规制相应给予电力公司经济补偿。
规制不合理，会影响基础设施产业发展。例如美国加州电力短缺一年多了，主要原因一是规制中限制长期电力合同，只允许以小时和天为单位进行批发买卖，新的投资者没有基本的利益保证，因此不愿进来；二是规制中放开批发价而限制零售价。
我们到现在还是政资不分，政企不分，规制是个空白。只有在分级所有的产权框架之下建立起出资人制度和所有者代表机构，才能分开政资。只有政资分开，才有希望像市场经济国家那样，对基础领域各行业建立起规制，一来保护公众利益和国家安全，二来促进公平竞争。这不仅是国家的事，也是城市政府的事。例如新奥集团希望廊坊市能出台燃气管理办法，包括照付不议条款，最低赔偿最低付费条款等，但政府不能理解。该公司只有在大连市才拿下了照付不议的协议法规。
3．政府必须提供必要的服务。国资投资基础领域时，由于政资不分，一些需要由政府出面解决的问题，企业也能顺手解决。民间资本没有这种便利条件，必须要由政府出面提供必要的服务。例如，交通设施一般都要占用大量土地。如果把征地工作也交给民营企业去做，看起来是放手放权，实则是变相刁难，必然大大提高投资成本和难度。
三、信用的障碍(主要难在政府信用)。
缺乏信用而且缺乏信用观念，这在我国已经成为社会通病，病根出自国资、国企。朱?基总理前些时候为上海会计学院所作的校训题词是“不做假账”，信用问题的严重程度由此可见一斑。
基础设施吸引民间投资的基本方式，是“特许权经营”，它建立在一揽子合同、契约之上。国资、国企缺乏信用观念，自然也就缺乏合同观念。以电力行业为例，近年来已经对英国国家电力公司失信于宜昌，对西门子和以色列财团失信于日照。起因都是签订合同时电力短缺，电厂建成后电力已有富余，于是政府就不想按合同购电。问题虽然已经解决，但是影响了中国的形象。小浪底工地上一米多高的外商索赔信函和大量的索赔案件，更集中反映了中方缺乏合同严肃性。
对待外商尚且如此，政府与国内民间资本之间就更无契约可言，有时简直是以“招之即来，挥之即去”的态度行事。有许多地方甚至严重到“开门招商，关门打狗”的地步。这方面的案例不胜枚举：(1)湖北咸宁地区107国道改建，民营的谭氏公司与交通局签合同，如约投资3000万元，过路收费由交通局负责。交通局一是从1995年起4年内拖欠分成2600余万元；二是背着谭氏公司把路产路权卖掉且不付公司分文；三是提出诉讼，要求法院确认当初定立的不是投资关系而是借贷关系，而地方法院居然照判。(2)民营的厦门荣滨投资公司到长沙投资建设湘江南大桥。市政府一是修改设计，导致工程造价增加5000万元；二是对于原来同意提供的2800亩土地的使用权，单方面宣布作废。(3)民营的安徽国祯集团在阜阳市投资了多项工程。一是阜临路广场开发项目，公司于1997年初按合同先期支付150万美元，但始终未拿到土地证，至2000年初市政府却宣布“依法收回”土地，而且不退款；二是颍州路广告经营权项目，公司出资1500万元使颍州路成为阜阳市形象路、示范路，而政府却取消了合同规定该路段的终身命名权，后又下令公司拆除所有广告灯箱；三是天然气利用项目，市政府1997年公告明确指定公司为全市惟一管道燃气经营实施单位，公司付出极大努力使阜阳跻身国家西气东输安徽境内首批开通城市，政府却突然宣布另外成立国资天然气公司，全面承办阜阳的天然气利用业务。
政府和政府资本缺乏信用，起因于政府的行为不受任何约束，因此很难解决。它是市场失序的最深层次、最本质的根由。民间资本投向基础设施，投资阶段好说，收取回报阶段难免要出问题。目前有许多民营项目，恐怕在很大程度上是出于“造福家乡”，“回报社会”等考虑。如果真要大面积按商业化基础设施来运作，首先就要求各级政府必须有诚信，这是投资软环境最重要的一条。
（作者：国务院发展研究中心技术经济研究部 郭励弘）
