宏观调控重心将偏向结构调整
2006-09-06 00:00 来源： 我的钢铁 作者：mysteel
国家信息中心经济预测部宏观政策动向课题组在独家提供本报的报告中预计，当前总量调控压力虽有所减轻，但依然在高位运行，调控力度不会明显减小；结构调整压力不断加大，有可能成为下一步调控的重点。
课题组认为，宏观调控政策偏向结构调整，是解决当前我国经济主要矛盾的客观要求。目前宏观经济面临的不仅是总量失衡问题，更重要的是结构性失衡问题。对现有经济结构进行调整和优化，是当前和未来几年的重要战略任务。下一阶段经济结构调整的主要方向是节能、环境友好、协调与可持续。
课题组建议，在逐步调整宏观调控政策的同时，调控体系也应逐步加以改革和调整，从机制上减少各部门相互消耗、政策相互抵触的可能，从而降低政策制订和执行成本，提高政策的时效和实效。（报告见B07版）
下一步宏观调控：结构重于总量
国家信息中心经济预测部宏观政策动向课题组
○目前我国宏观经济面临的不仅是总量失衡问题，更重要的是结构性失衡问题。对现有经济结构进行调整和优化，已上升为我国目前和未来几年的重要战略任务
○总量调控压力虽然有所减轻，但依然在高位运行，调控力度还不会明显放松；结构调整压力不断加大，有可能成为下一步调控的重点
○下一阶段经济结构调整的主要方向是节能、环境友好、协调与可持续
○建议在逐步调整宏观政策的同时，宏观调控体系也必须逐步加以改革和调整，以免“政出多门”和“九龙治水”的弊端再次出现，从机制上减少各部门相互消耗、政策相互抵触的可能，从而降低政策制订和执行成本，提高政策的时效和实效。
○通过运用财政、货币政策在宏观领域对经济活动进行监督、管理和调控来实现
最新一轮紧缩型宏观调控迄今已经持续了近四年的时间，创下了一个历史新记录。从目前的趋势看，这一记录显然还将被不断地刷新。本次调控出现了许多新的特色，也不断地出现一些波折，甚至出现了罕见的“二次调控”，即2004年10月份国民经济曾经出现过见顶态势，其后一年多的时间里，政府的宏观调控基本上处于观望状态，直到今年第一季度经济出现迅猛反弹，才再次加强了宏观调控力度。
经过中央各部门3个月的密集调控，7月份我国经济景气数据又出现了明显的下降态势。其中，工业增加值同比增长16.7%，增幅比上月回落2.8个百分点；城镇固定资产投资同比增长27.4%，比上月低6.3个百分点；CPI月环比在连续2个月下滑之后，本月再次下降0.5个百分点。从表面看，今年7月的经济走势与2004年10月份诸多类同之处。
此时，一个需要回答的问题就是：下一步宏观调控是进行“二次观望”？还是“将调控进行到底”？我们初步分析的结论有两个：一是总量调控压力虽然有所减轻，但依然在高位运行，调控力度还不可明显放松；二是部分结构调整（比如，能耗问题和一些产能过剩问题）压力不断加大，有可能成为下一步调控的重点。
另外，我们的研究也注意到，在宏观调控周期拉长的同时，宏观调控体系本身也在发生变化，多元化格局在逐步形成，无论是对政府的决策机制，还是对调控的政策效应都将产生深远影响，因而值得我们给予持续而密切的关注。
总量与结构政策的融合，是转型国家经济政策设计的一个重要原则
根据发展经济学理论，经济发展必须兼顾总量增长和结构优化。在市场经济条件下，市场是资源配置的基本方式，但政府也具有不可替代的职能和作用。发达国家政府由于较早地实现了工业化和现代化，现在都倾向于主要发挥市场机制本身的作用去解决产业结构演进中的各种矛盾，以市场调节和市场配置资源为主，形成经济结构、产业的自我调整机制。尽管如此，政府依然重视运用产业政策及其财政政策手段促进相关产业的发展，对结构调整具有重要的作用。
宏观政策偏重结构,是解决当前我国经济主要矛盾的客观要求
目前我国宏观经济面临的不仅是总量失衡问题，更重要的是结构性失衡问题。即，当前中国经济发展中存在的突出问题和矛盾，已经由总量问题转为结构问题。经济结构的不合理和扭曲，日益成为影响经济增长质量和效益提高的主要因素，严重阻碍了中国经济整体竞争力的提高。因此，对现有经济结构进行调整和优化，已上升为中国目前和未来几年的重要战略任务，相应地，宏观调控政策也不再局限于总量政策，而是将总量政策融入结构调整政策之中，强调总量政策与结构调整政策的融合，通过结构的调整与优化促进经济的持续、稳定发展。
目前看，影响中国经济长期发展的问题主要是：
高增长并未带来高就业
经济学中的奥肯定律显示，经济增长与就业呈现正相关关系。但近年中国经济的发展却并未很好地验证这一定律，甚至出现了偏离，即经济高增长没有带来高就业。事实上，从中国的GDP就业弹性系数的变化也可以看出，中国吸收劳动力的能力是呈下降趋势的。上个世纪80年代我国的GDP就业弹性系数为0.303，90年代为0.104。本世纪前5年就业弹性系数为0.105。中国的经济高增长没有带来高就业，经济增长模式越来越像低就业增长或是无就业增长模式。究其原因，一是经济结构发生了变化，经济结构逐渐地脱离劳动密集型产业进入资本密集型产业，相同资本带来的劳动就业的增长减少了。比如以服装、纺织品和鞋等劳动密集型的产业实现工业化，供应链向上端移动，逐渐变成资本密集型产业，由此产生的就业机会变得越来越少。二是中小企业和服务业这些吸纳劳动力多的企业、行业发展迟缓，就业空间过于拥挤。三是人才出现结构性问题，供需矛盾，大量的劳动力没有工作，而很多企业需要的大量适合市场发展的人才又极度缺乏。中国是一个人口大国，就业问题显得更为突出，过去那种以经济增长促进就业的模式目前看已出现问题，说明经济增长的策略急需调整了。
经济行为短期化与可持续发展矛盾突出
短期化的经济学含义是指经济仅存在一种短期均衡，而不存在长期均衡。表现为各经济主体行为呈现出一种短期化特征，使经济发展从长期看不可持续。当前，我国经济中存在严重的短期化行为，产生的短期化结果与经济可持续发展背道而驰。中国经济的短期化有多种表现，比如，各经济主体，包括地方政府、企业、银行和个人都有明显的短期化行为特征。当前中国经济的短期化，已使基础资源出现了利用不善，并在一定程度上可能枯竭的危险信号。比如，地方政府在现有的考核、激励和约束机制下，希望在任期内实现收益最大化，往往无视资源利用效率，最大限度地使用基础资源。因此，在一届任期内，政府有内在动机把能够使用的土地、矿产等资源尽可能地用完，而取得短期内的最大回报。因为中长期的经济措施具有很强的外部性，中长期目标的受益者往往是下一届甚至是下几届政府，而实施中长期可持续发展目标的人在任期内的政绩上就不如短期化有效。这样的机制倒逼地方政府只顾当前利益。同样，由于存在所谓的“老实人吃亏”的逆向选择效应，由此形成了各种经济利益主体，利用市场失灵形成的便利，取得自身的好处。从局部看，经济利益主体的选择是无可厚非的，但从整体看，却与可持续发展是相悖的。
公平与效率之间的关系有待于协调
公平与效率是人类经济生活中的一对基本矛盾，公平与效率始终是经济学论争的主题。社会经济资源的配置效率是人类经济活动追求的目标，而经济主体在社会生产中的起点、机会、过程和结果的公平，也是人类经济活动追求的目标，无疑，兼顾了公平与效率最好的。一般而言，效率型政策更能促进经济增长，而公平型政策则更有益于社会稳定。改革开放以来，我国经济政策的基本取向是“效率优先，兼顾公平”。但目前看，改革收入分配制度、增加社会公平，已经到了不得不为的时候。近年来，民生问题和社会公平问题一直是社会关注的热点。收入差距已经到了不解决不行的地步，现在已到了强调公平公正的时候。
应该承认，在分配差距尚未突破人们的承受限度之前，随着分配差距的扩大，其对经济效率的激励作用会逐渐加强，主要表现为一种正效应。然而，一旦分配差距突破了人们的承受限度，随着分配差距的扩大，其对经济效率的激励作用则会逐渐减弱，社会成员之间的内耗会大幅度增加，将主要表现为一种负效应。目前，在国家强调在科学发展观的指导下构建和谐社会，强调社会稳定和社会发展，相应的，政策由效率型向公平型转变就成必然，真正体现以人为本的原则。
结构不合理问题突出
当前中国经济结构的问题表现在产业结构、地区结构、城乡结构、所有制结构、收入分配结构等多个方面，而最为突出的：一是产业结构不合理。长期以来，中国的经济政策取向偏重于工业规模的扩大和总量的提高，忽视产业素质特别是企业的市场竞争力的提高，经济发展的高速度主要依靠高积累、高投资支撑，由此造成了一系列产业结构问题，不仅生产结构不合理，产业组织结构也不合理，经济运行中长期存在高消耗、低效益，高投入、低产出的恶性循环，另外，产业技术结构也不合理，科技进步在中国经济增长中的作用远远低于发达国家。二是地区发展不协调，产业结构趋同化。趋同化涉及的产业和产品众多，从初级产品到以家电为代表的机电产品，再到支柱产业，同时，这种工业结构趋同的问题在同一地区内部也普遍存在。
增长模式急需转变
目前，中国经济对出口和固定投资的依赖性过大，如果让这种趋势持续下去，中国增长模式的可持续性就会有威胁。多年快速的出口增长已导致了严重的贸易磨擦并且加大了保护主义的风险。而投资如果持续猛增，不仅短期内会积累通货膨胀的压力，长期看可能会导致产能过剩和通货紧缩，产生更大的问题。同时，中国以出口和投资为主导模式的可持续性也令人质疑。以工业生产为主导的增长模式的外部矛盾越来越令人担忧。制造活动的无限制增长已导致了严重的环境恶化、工人安全问题和中国战略性原材料供应链的间歇性瓶颈，特别是石油和工业用金属。近几年来，中国在全球多个大宗商品市场的需求比重大幅度上升，致使原材料价格猛涨并给许多企业造成严重的成本压力。另外，以制造业主导的增长势头事实上是向增长倾斜，而不是重视就业，这与中国就业压力大的现实也不相吻合，实际上，中国所需要的是劳动密集型增长，而不是劳动节约型增长。
特别是中国这种投资和出口导向型增长也不断影响到了工业原材料和初级产品市场，中国已经成为一股对大多数战略资源的全球需求量有重大影响的主要力量。2005年，中国的铝用量增长占全球铝用量增长的50%，铁矿石占84%、钢材是108%，水泥115%，锌120%，铜则是惊人的307%，而镍甚至比铜还要多。我们认为，在贸易保护主义抬头和国内产能过剩风险上升的情况下，中国资源密集型的增长模式已经走到了尽头，向消费主导型的增长模式转变已十分紧迫。
下一阶段经济结构调整的主要方向是节能、环境友好、协调与可持续
实际上，经济结构调整并不是一件新鲜事。我国的改革开放就是在经济结构调整中开始。到了“九五”时期，结构调整就已经明确定为改革发展的一条主线，随后的“十五”计划又提出改变粗放型的经济增长方式。不过，客观地讲，“九五”计划和“十五”计划中确定的经济结构转型的目标并没有完全实现。
第一次（1979－1984年） 国民经济比例严重失调、效率低下、浪费严重、投资成本大而效益低 调整固定资产投资的规模、结构和价格、财政等政策，调整了积累和消费的比例，加快了农业和轻工业的发展。 调整手段基本上是依靠对投资规模、投资项目和对国有银行信贷规模的行政性控制，只是一种增量式的调整，对巨大经济存量的问题则基本没有触动结构性矛盾反复出现，经济结构并未出现明显的改善。
第二次（1988－1991年） 基础设施、原材料工业跟不上加工工业的发展速度，供求矛盾开始突出，加上农副产品的供应增速跟不上城乡居民购买力的增长，通货膨胀开始出现并益发严重 调整投资结构和贷款结构，在消除经济过热的同时，实行向部分产业和企业“倾斜”的政策，把其它方面压缩下来的资金、原材料、能源和运力集中支持重点产业和重点企业，使得农业、能源工业、原材料工业、交通运输业等产业增加了有效供给
第三次（1997 -2000年 基础产业和基础设施的“瓶颈”状况更为尖锐，“大而全、小而全”和盲目重复建设问题严重，制约了国民经济整体素质和效益的提高 加大产业政策的执行力度，选择六个结构性矛盾比较突出的工业行业作为产业结构调整的工作重点。加快国有企业改革。大力推进技术创新和科技产业化，确立推进科技进步的基本方针，选择重点领域和主攻方向，确定发展目标的优先顺序，同时颁布一系列支持科技创新和成果转化的政策，鼓励科研人员积极创办高新技术企业，以财政经费支持科技成果转化，采用投资、贷款贴息、设立风险投资基金、补助资金等形式为创新活动提供支持。加强基础设施建设。制定西部大开发战略。 是首次在市场机制条件下进行的调整，调整方式正在由单纯的政府导向向发挥市场作用方向转变，调控手段则正在由主要靠行政手段，向经济、法律手段结合必要行政手段的方向转变。结构调整的目标已由过去的增加短缺商品产量和品种，转变到产品升级和产业结构升级；由国内企业与行业的发展，转变为参与国际范围内竞争；是从增量和存量两个角度推进的调整。 有所改善，但并不明显
有鉴于此，“十一五”规划进一步提出，推进产业结构调整和优化升级是转变经济增长方式、提高经济增长质量的重要途径和迫切任务，并提出要立足优化产业结构来推动发展。而且，按照这一战略部署，中央随后出台了多项具体政策。其中，2005年12月，《促进产业结构调整暂行规定》和新版《产业结构调整指导目录》正式发布，而且按照权威人士的说法，今后《产业结构调整指导目录》将每年编制一次。2006年3月，国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知。2006年4月，国家发改委关于部署推进产业结构调整工作有关问题的通知以及电石、煤炭、铝、水泥、铁合金、焦化等多个行业结构调整指导意见的通知。2006年8月，国务院发布了关于加强节能工作的决定，要求国家发展改革委会同有关部门抓紧制定《节能产品目录》，对生产和使用列入《节能产品目录》的产品，要求财政部、税务总局会同有关部门抓紧研究提出具体的节能税收优惠政策，报国务院审批。
从上述政策取向中，我们可以大体归纳出，新一轮结构调整的内容主要包括5方面：首先就是促进产业结构的优化升级，包括三次产业结构、工业结构、制造业结构和出口产业结构。重点是大力发展高新技术产业，用信息技术和先进实用技术改造和提高传统产业，提高装备制造的水平，大力发展第三产业。在政策上一个是加强宏观调控，避免盲目建设和低水平重复建设。加快淘汰落后的生产能力。引导和支持企业提高技术水平和产业素质，降低资源、能源的消耗，建立和完善公正、规范、透明的行业的准入制度，特别是建立严格的环境、水消耗、原材料消耗等方面的技术标准。其次是增强企业的自主创新能力。化解科技瓶颈和资源瓶颈的制约，改革单纯依靠资源资金的投入、靠劳动力成本低支撑经济发展的局面，实现产业结构由高消耗向高效率、由粗加工向精加工转变。第三是加快推进企业重组，做大做强优势企业。即在注重中小企业发展的同时，推动中小企业与大企业形成分工合作的关系，提高生产的水平，加快大型企业的发展，形成一批大的企业集团。第四是转变外贸的增长模式，改变出口产品档次低进口含量和附加值不高的状态，改变企业低价竞销出口秩序混乱的问题。第五是要坚持以市场为主导，充分发挥市场在资源配置中的基础作用，利用市场的约束和资源约束增强的倒逼体制，充分利用市场的力量推动竞争，促进优胜劣汰。
具体到今年下半年，除了继续严把土地和信贷闸门，严格控制新上的项目，切实防止固定资产投资的反弹，以控制总量膨胀之外，结构调整的政策措施主要包括以下几个方面。
一是继续控制产能过剩行业的投资。针对近一时期煤化工产业电石和焦炭等产品严重过剩的问题，国家发展改革委发布了《关于加强煤化工项目建设管理促进产业健康发展的通知》。与此同时，政府在处理内蒙古新丰电厂事件过程中再次重申，对不符合国家产业政策、环保、土地等规定要求的项目，要坚持原则，严格把关，不予核准。对违规建设项目，要及时予以纠正。
二是进一步完善和落实房地产市场的调控。《国家税务总局关于个人住房转让所得征收个人所得税有关问题的通知》在各地已经开始得到贯彻执行。《土地出让金收支管理办法》，和《城镇廉租住房档案管理办法》也陆续出台。
三是敦促各地抓紧落实节能工作。8月23日，国务院发布了关于加强节能工作的决定，要求发展改革委会同有关部门抓紧制定《节能产品目录》。另外，决定还提出，需要研究在生产和消费环节中的节能税收政策和技术改造的融资政策。与此同时，各地开始纷纷将节能指标层层分解，并陆续建立起有关数据统计和信息发布制度。
四是加大环境资源保护力度。国家环保总局、科技部、信息产业部、商务部联合发布了《废弃家用电器与电子产品污染防治技术政策》，用以促进再制造业的发展和环境保护。建设部提出力争年内所有城镇征污水处理费，根据“谁用水谁污染谁付费”的原则，普通居民与工业企业用水都要收取污染处理费。其中，工业污水或将根据污染程度不同，收取差距可能高达2至3倍费用。与此同时，政府继续整顿和规范矿产资源开发秩序，合理划分中央和地方管理权限，完善矿产资源有偿使用制度，完善矿产资源开发利益分配机制，矿业权有偿使用的收入要更多地向地方、向基层、向农村、向社会事业倾斜，建立矿山安全生产、环境保护和生态恢复等补偿机制。
五是利用外资将从追求数量走向注重质量。7月24日，建设部等六部委联合发布了《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》。该意见从市场准入、经营管理、机构和个人购房以及落实监管四个方面对外资投资我国的房地产市场制定了新的规定。中国银监会修订了《外资银行管理条例》，外资银行参与人民币零售业务的门槛将大幅提高。有迹象表明，经过了将近半年的调研和修订工作之后，备受关注的两税合并方案有可能在10月份进入全国人大初审。
六是进一步发挥关税的宏观调控作用。在进口方面，利用税收优惠政策大力鼓励能源、资源性产品进口，缓解国内市场能源与资源紧张局势；鼓励先进的农业生产设备、种子、种苗进口，为社会主义新农村建设作出贡献。在出口方面，利用出口关税杠杆进一步限制高污染、高能耗、资源性产品的出口，刺激国内企业进行替代能源的研究与开发。同时，在进出口两方面则都需要建立有利于科学研究和自主创新的税收政策体系。
从上面我们可以看出，在当前形势下，经济结构调整内涵非常丰富。它不仅包涵对产业、城乡、所有制等结构的调整，而且将落实科学发展观、转变经济增长方式、建设社会主义新农村等精神也体现在其中。由此带来一个值得关注的现象就是，宏观调控的多元化格局正在形成，主要表现在两个方面：一是调控手段多元化。综合调控开始变成常态，在强调市场手段为主的前提下，行政手段和法律手段也越来越多地被使用。二是调控主体的多元化。不仅是国家发改委和中央银行，国家环保局、国土资源部、建设部、商务部、国家税务局等部委也在宏观调控中扮演着越来越重要的角色。
这种宏观调控体系变化一方面说明，中央对宏观调控越来越重视，以至于将越来越多的手段投入其中；另一方面也说明，宏观调控的难度确实也越来越大，任何一个调控目标的实现，往往都需要几个部门的多方配合才能完成。这就无形中告诉大家，未来针对经济结构的宏观调控将是一个相对漫长的过程，指望任何调控能够在短期内立竿见影、一蹴而就将变得越来越不现实。
促进经济结构调整的政策建议
经济结构调整是经济发展的永恒主题，它贯穿于经济发展的全过程，经济发展就是在经济结构的不断调整中实现的。当经济总量达到一定水平时，经济结构调整更是成为经济发展的主要矛盾。我国从20世纪80年代提出结构调整问题，但一直未能取得实质性进展，结构调整对于经济增长的贡献率比较低，经济生活中沉淀多年的结构性矛盾正在成为制约经济发展的主要矛盾，正如中央指出的，“推动经济结构战略性调整”是我国经济建设和改革的主要任务之一。但任务归任务，手段是手段，过去我们之所以结构调整未能取得实质性进展，笔者认为，一个很重要的原因在于我们把目标与手段混淆了，往往就结构调整而谈结构调整，往往是体现为政府行为而并没有有效诱导企业行为。因此，为了达到结构优化进而促进经济稳定增长的目的，我们不妨转换思路，从影响结构调整的诸多因素方面着手。
大力培育市场经济的微观基础
产业结构的协调归根到底是稀缺经济资源在各产业之间配置以及每一产业内部的配置。产业结构协调过程中面临的资源配置问题只有通过市场机制才能解决。既然在市场经济中产业结构具有自我调整的能力，政府的作用就是完善这一自我调整功能，并为产业结构调整创造良好的微观经济环境，最终达到改善产业结构的目的。必须承认，没有微观基础是中国产业组织政策不能达到预想的效果的根本原因。因为没有成熟的经理人阶层，没有成熟的资本家阶层，没有市场化的现代企业制度，任何市场结构调整的宏观政策都不能达到预想的结果。因此，中国实现市场结构的完善的一个重要任务就是加大力度培育中国市场经济的微观基础，营造促进产业结构合理化和高级化的微观经济环境，为此，一是提高市场竞争程度，同时制止垄断行为与其他非法勾当；二是消除生产要素流动的障碍；三是健全市场制度，其中最突出地体现在金融市场上；四是谋求社会公正。
逐步改革和完善宏观调控体系
任何政策的制订、协调和执行都需要成本。宏观调控多元化现象的出现必然会加大政策成本，而影响其效率。从这一意义出发，我们认为，在逐步调整宏观政策的同时，宏观调控体系也必须逐步加以改革和调整，以免“政出多门”和“九龙治水”的弊端再次出现。当然，由于我国经济与社会正处于一个快速转型时期，我们需要落实科学发展观，需要转变经济增长模式，政府所需要做的事情很多，需要出台的政策也很多。根据政策学的主体、客体和手段三者相统一的原则，当前宏观调控体系多元化格局的出现具有一定的客观必然性。因而，如果仅仅是为了降低政策成本而抑制多元化的发展也是不现实的。一个合理的选择应该是，重新对各部门所承担调控职能进行梳理，对一些职能或职能部门进行合并，同时强化综合部门的协同职能，从机制上减少各部门相互消耗、政策相互抵触的可能，从而降低政策制订和执行成本，提高政策的时效和实效。
转变政府职能
尽管我国宏观调控多元化格局的出现具有一定的客观必然性，但地方政府对宏观调控的博弈却是这种格局得以强化的重要原因。从当前中国经济看，无论是内外经济失衡，还是投资增长过快、货币和贷款投放过多，抑或是住房供给结构不合理和房价上涨过快，其制度根源在于地方政府之间无序竞争加剧。因为在这些问题的背后，我们都可以看到政府那只闲不住的手在活动。在这样的情况下，宏观政策是低效的甚至是无效的。因此，必须转变政府职能，解决政府制度安排和政府工作方针中问题，合理界定和限制政府和官员权力，规范和约束政府和官员行为，建立更加合理的选拔和任用政府官员的制度与方法，改变对政府和官员进行监督和考核的方法。
培育适合产业结构合理化和高级化的宏观经济环境
产业结构的合理化与高级化发展过程中，除了适宜的微观经济环境之外，还必须营造一个适宜的宏观经济环境。在这方面，可以通过运用财政、货币政策在宏观领域对经济活动进行监督、管理和调控来实现。即，通过调节社会总需求，达到“熨平”经济周期的目的，使宏观经济的运行趋于稳定。
加快生产要素流动
如果只有产品市场的自由竞争而没有生产要素市场的配套，那么市场机制促进产业结构自身的调整优化是办不到的。只要有产品的自由流动，就需要生产要素的自由流动。通过要素的自由流动使资源在各个产业部门得到合理配置，从而使产业结构优化目标得以实现。要素流动最突出的问题体现在劳动力要素上。随着经济的发展，劳动力的流动性不仅受工资的影响，而且还要受劳动力本身素质的影响。
课题负责人：范剑平
执笔: 胡少维 高辉清 包静（中国证券报）
课题组认为，宏观调控政策偏向结构调整，是解决当前我国经济主要矛盾的客观要求。目前宏观经济面临的不仅是总量失衡问题，更重要的是结构性失衡问题。对现有经济结构进行调整和优化，是当前和未来几年的重要战略任务。下一阶段经济结构调整的主要方向是节能、环境友好、协调与可持续。
课题组建议，在逐步调整宏观调控政策的同时，调控体系也应逐步加以改革和调整，从机制上减少各部门相互消耗、政策相互抵触的可能，从而降低政策制订和执行成本，提高政策的时效和实效。（报告见B07版）
下一步宏观调控：结构重于总量
国家信息中心经济预测部宏观政策动向课题组
○目前我国宏观经济面临的不仅是总量失衡问题，更重要的是结构性失衡问题。对现有经济结构进行调整和优化，已上升为我国目前和未来几年的重要战略任务
○总量调控压力虽然有所减轻，但依然在高位运行，调控力度还不会明显放松；结构调整压力不断加大，有可能成为下一步调控的重点
○下一阶段经济结构调整的主要方向是节能、环境友好、协调与可持续
○建议在逐步调整宏观政策的同时，宏观调控体系也必须逐步加以改革和调整，以免“政出多门”和“九龙治水”的弊端再次出现，从机制上减少各部门相互消耗、政策相互抵触的可能，从而降低政策制订和执行成本，提高政策的时效和实效。
○通过运用财政、货币政策在宏观领域对经济活动进行监督、管理和调控来实现
最新一轮紧缩型宏观调控迄今已经持续了近四年的时间，创下了一个历史新记录。从目前的趋势看，这一记录显然还将被不断地刷新。本次调控出现了许多新的特色，也不断地出现一些波折，甚至出现了罕见的“二次调控”，即2004年10月份国民经济曾经出现过见顶态势，其后一年多的时间里，政府的宏观调控基本上处于观望状态，直到今年第一季度经济出现迅猛反弹，才再次加强了宏观调控力度。
经过中央各部门3个月的密集调控，7月份我国经济景气数据又出现了明显的下降态势。其中，工业增加值同比增长16.7%，增幅比上月回落2.8个百分点；城镇固定资产投资同比增长27.4%，比上月低6.3个百分点；CPI月环比在连续2个月下滑之后，本月再次下降0.5个百分点。从表面看，今年7月的经济走势与2004年10月份诸多类同之处。
此时，一个需要回答的问题就是：下一步宏观调控是进行“二次观望”？还是“将调控进行到底”？我们初步分析的结论有两个：一是总量调控压力虽然有所减轻，但依然在高位运行，调控力度还不可明显放松；二是部分结构调整（比如，能耗问题和一些产能过剩问题）压力不断加大，有可能成为下一步调控的重点。
另外，我们的研究也注意到，在宏观调控周期拉长的同时，宏观调控体系本身也在发生变化，多元化格局在逐步形成，无论是对政府的决策机制，还是对调控的政策效应都将产生深远影响，因而值得我们给予持续而密切的关注。
总量与结构政策的融合，是转型国家经济政策设计的一个重要原则
根据发展经济学理论，经济发展必须兼顾总量增长和结构优化。在市场经济条件下，市场是资源配置的基本方式，但政府也具有不可替代的职能和作用。发达国家政府由于较早地实现了工业化和现代化，现在都倾向于主要发挥市场机制本身的作用去解决产业结构演进中的各种矛盾，以市场调节和市场配置资源为主，形成经济结构、产业的自我调整机制。尽管如此，政府依然重视运用产业政策及其财政政策手段促进相关产业的发展，对结构调整具有重要的作用。
宏观政策偏重结构,是解决当前我国经济主要矛盾的客观要求
目前我国宏观经济面临的不仅是总量失衡问题，更重要的是结构性失衡问题。即，当前中国经济发展中存在的突出问题和矛盾，已经由总量问题转为结构问题。经济结构的不合理和扭曲，日益成为影响经济增长质量和效益提高的主要因素，严重阻碍了中国经济整体竞争力的提高。因此，对现有经济结构进行调整和优化，已上升为中国目前和未来几年的重要战略任务，相应地，宏观调控政策也不再局限于总量政策，而是将总量政策融入结构调整政策之中，强调总量政策与结构调整政策的融合，通过结构的调整与优化促进经济的持续、稳定发展。
目前看，影响中国经济长期发展的问题主要是：
高增长并未带来高就业
经济学中的奥肯定律显示，经济增长与就业呈现正相关关系。但近年中国经济的发展却并未很好地验证这一定律，甚至出现了偏离，即经济高增长没有带来高就业。事实上，从中国的GDP就业弹性系数的变化也可以看出，中国吸收劳动力的能力是呈下降趋势的。上个世纪80年代我国的GDP就业弹性系数为0.303，90年代为0.104。本世纪前5年就业弹性系数为0.105。中国的经济高增长没有带来高就业，经济增长模式越来越像低就业增长或是无就业增长模式。究其原因，一是经济结构发生了变化，经济结构逐渐地脱离劳动密集型产业进入资本密集型产业，相同资本带来的劳动就业的增长减少了。比如以服装、纺织品和鞋等劳动密集型的产业实现工业化，供应链向上端移动，逐渐变成资本密集型产业，由此产生的就业机会变得越来越少。二是中小企业和服务业这些吸纳劳动力多的企业、行业发展迟缓，就业空间过于拥挤。三是人才出现结构性问题，供需矛盾，大量的劳动力没有工作，而很多企业需要的大量适合市场发展的人才又极度缺乏。中国是一个人口大国，就业问题显得更为突出，过去那种以经济增长促进就业的模式目前看已出现问题，说明经济增长的策略急需调整了。
经济行为短期化与可持续发展矛盾突出
短期化的经济学含义是指经济仅存在一种短期均衡，而不存在长期均衡。表现为各经济主体行为呈现出一种短期化特征，使经济发展从长期看不可持续。当前，我国经济中存在严重的短期化行为，产生的短期化结果与经济可持续发展背道而驰。中国经济的短期化有多种表现，比如，各经济主体，包括地方政府、企业、银行和个人都有明显的短期化行为特征。当前中国经济的短期化，已使基础资源出现了利用不善，并在一定程度上可能枯竭的危险信号。比如，地方政府在现有的考核、激励和约束机制下，希望在任期内实现收益最大化，往往无视资源利用效率，最大限度地使用基础资源。因此，在一届任期内，政府有内在动机把能够使用的土地、矿产等资源尽可能地用完，而取得短期内的最大回报。因为中长期的经济措施具有很强的外部性，中长期目标的受益者往往是下一届甚至是下几届政府，而实施中长期可持续发展目标的人在任期内的政绩上就不如短期化有效。这样的机制倒逼地方政府只顾当前利益。同样，由于存在所谓的“老实人吃亏”的逆向选择效应，由此形成了各种经济利益主体，利用市场失灵形成的便利，取得自身的好处。从局部看，经济利益主体的选择是无可厚非的，但从整体看，却与可持续发展是相悖的。
公平与效率之间的关系有待于协调
公平与效率是人类经济生活中的一对基本矛盾，公平与效率始终是经济学论争的主题。社会经济资源的配置效率是人类经济活动追求的目标，而经济主体在社会生产中的起点、机会、过程和结果的公平，也是人类经济活动追求的目标，无疑，兼顾了公平与效率最好的。一般而言，效率型政策更能促进经济增长，而公平型政策则更有益于社会稳定。改革开放以来，我国经济政策的基本取向是“效率优先，兼顾公平”。但目前看，改革收入分配制度、增加社会公平，已经到了不得不为的时候。近年来，民生问题和社会公平问题一直是社会关注的热点。收入差距已经到了不解决不行的地步，现在已到了强调公平公正的时候。
应该承认，在分配差距尚未突破人们的承受限度之前，随着分配差距的扩大，其对经济效率的激励作用会逐渐加强，主要表现为一种正效应。然而，一旦分配差距突破了人们的承受限度，随着分配差距的扩大，其对经济效率的激励作用则会逐渐减弱，社会成员之间的内耗会大幅度增加，将主要表现为一种负效应。目前，在国家强调在科学发展观的指导下构建和谐社会，强调社会稳定和社会发展，相应的，政策由效率型向公平型转变就成必然，真正体现以人为本的原则。
结构不合理问题突出
当前中国经济结构的问题表现在产业结构、地区结构、城乡结构、所有制结构、收入分配结构等多个方面，而最为突出的：一是产业结构不合理。长期以来，中国的经济政策取向偏重于工业规模的扩大和总量的提高，忽视产业素质特别是企业的市场竞争力的提高，经济发展的高速度主要依靠高积累、高投资支撑，由此造成了一系列产业结构问题，不仅生产结构不合理，产业组织结构也不合理，经济运行中长期存在高消耗、低效益，高投入、低产出的恶性循环，另外，产业技术结构也不合理，科技进步在中国经济增长中的作用远远低于发达国家。二是地区发展不协调，产业结构趋同化。趋同化涉及的产业和产品众多，从初级产品到以家电为代表的机电产品，再到支柱产业，同时，这种工业结构趋同的问题在同一地区内部也普遍存在。
增长模式急需转变
目前，中国经济对出口和固定投资的依赖性过大，如果让这种趋势持续下去，中国增长模式的可持续性就会有威胁。多年快速的出口增长已导致了严重的贸易磨擦并且加大了保护主义的风险。而投资如果持续猛增，不仅短期内会积累通货膨胀的压力，长期看可能会导致产能过剩和通货紧缩，产生更大的问题。同时，中国以出口和投资为主导模式的可持续性也令人质疑。以工业生产为主导的增长模式的外部矛盾越来越令人担忧。制造活动的无限制增长已导致了严重的环境恶化、工人安全问题和中国战略性原材料供应链的间歇性瓶颈，特别是石油和工业用金属。近几年来，中国在全球多个大宗商品市场的需求比重大幅度上升，致使原材料价格猛涨并给许多企业造成严重的成本压力。另外，以制造业主导的增长势头事实上是向增长倾斜，而不是重视就业，这与中国就业压力大的现实也不相吻合，实际上，中国所需要的是劳动密集型增长，而不是劳动节约型增长。
特别是中国这种投资和出口导向型增长也不断影响到了工业原材料和初级产品市场，中国已经成为一股对大多数战略资源的全球需求量有重大影响的主要力量。2005年，中国的铝用量增长占全球铝用量增长的50%，铁矿石占84%、钢材是108%，水泥115%，锌120%，铜则是惊人的307%，而镍甚至比铜还要多。我们认为，在贸易保护主义抬头和国内产能过剩风险上升的情况下，中国资源密集型的增长模式已经走到了尽头，向消费主导型的增长模式转变已十分紧迫。
下一阶段经济结构调整的主要方向是节能、环境友好、协调与可持续
实际上，经济结构调整并不是一件新鲜事。我国的改革开放就是在经济结构调整中开始。到了“九五”时期，结构调整就已经明确定为改革发展的一条主线，随后的“十五”计划又提出改变粗放型的经济增长方式。不过，客观地讲，“九五”计划和“十五”计划中确定的经济结构转型的目标并没有完全实现。
第一次（1979－1984年） 国民经济比例严重失调、效率低下、浪费严重、投资成本大而效益低 调整固定资产投资的规模、结构和价格、财政等政策，调整了积累和消费的比例，加快了农业和轻工业的发展。 调整手段基本上是依靠对投资规模、投资项目和对国有银行信贷规模的行政性控制，只是一种增量式的调整，对巨大经济存量的问题则基本没有触动结构性矛盾反复出现，经济结构并未出现明显的改善。
第二次（1988－1991年） 基础设施、原材料工业跟不上加工工业的发展速度，供求矛盾开始突出，加上农副产品的供应增速跟不上城乡居民购买力的增长，通货膨胀开始出现并益发严重 调整投资结构和贷款结构，在消除经济过热的同时，实行向部分产业和企业“倾斜”的政策，把其它方面压缩下来的资金、原材料、能源和运力集中支持重点产业和重点企业，使得农业、能源工业、原材料工业、交通运输业等产业增加了有效供给
第三次（1997 -2000年 基础产业和基础设施的“瓶颈”状况更为尖锐，“大而全、小而全”和盲目重复建设问题严重，制约了国民经济整体素质和效益的提高 加大产业政策的执行力度，选择六个结构性矛盾比较突出的工业行业作为产业结构调整的工作重点。加快国有企业改革。大力推进技术创新和科技产业化，确立推进科技进步的基本方针，选择重点领域和主攻方向，确定发展目标的优先顺序，同时颁布一系列支持科技创新和成果转化的政策，鼓励科研人员积极创办高新技术企业，以财政经费支持科技成果转化，采用投资、贷款贴息、设立风险投资基金、补助资金等形式为创新活动提供支持。加强基础设施建设。制定西部大开发战略。 是首次在市场机制条件下进行的调整，调整方式正在由单纯的政府导向向发挥市场作用方向转变，调控手段则正在由主要靠行政手段，向经济、法律手段结合必要行政手段的方向转变。结构调整的目标已由过去的增加短缺商品产量和品种，转变到产品升级和产业结构升级；由国内企业与行业的发展，转变为参与国际范围内竞争；是从增量和存量两个角度推进的调整。 有所改善，但并不明显
有鉴于此，“十一五”规划进一步提出，推进产业结构调整和优化升级是转变经济增长方式、提高经济增长质量的重要途径和迫切任务，并提出要立足优化产业结构来推动发展。而且，按照这一战略部署，中央随后出台了多项具体政策。其中，2005年12月，《促进产业结构调整暂行规定》和新版《产业结构调整指导目录》正式发布，而且按照权威人士的说法，今后《产业结构调整指导目录》将每年编制一次。2006年3月，国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知。2006年4月，国家发改委关于部署推进产业结构调整工作有关问题的通知以及电石、煤炭、铝、水泥、铁合金、焦化等多个行业结构调整指导意见的通知。2006年8月，国务院发布了关于加强节能工作的决定，要求国家发展改革委会同有关部门抓紧制定《节能产品目录》，对生产和使用列入《节能产品目录》的产品，要求财政部、税务总局会同有关部门抓紧研究提出具体的节能税收优惠政策，报国务院审批。
从上述政策取向中，我们可以大体归纳出，新一轮结构调整的内容主要包括5方面：首先就是促进产业结构的优化升级，包括三次产业结构、工业结构、制造业结构和出口产业结构。重点是大力发展高新技术产业，用信息技术和先进实用技术改造和提高传统产业，提高装备制造的水平，大力发展第三产业。在政策上一个是加强宏观调控，避免盲目建设和低水平重复建设。加快淘汰落后的生产能力。引导和支持企业提高技术水平和产业素质，降低资源、能源的消耗，建立和完善公正、规范、透明的行业的准入制度，特别是建立严格的环境、水消耗、原材料消耗等方面的技术标准。其次是增强企业的自主创新能力。化解科技瓶颈和资源瓶颈的制约，改革单纯依靠资源资金的投入、靠劳动力成本低支撑经济发展的局面，实现产业结构由高消耗向高效率、由粗加工向精加工转变。第三是加快推进企业重组，做大做强优势企业。即在注重中小企业发展的同时，推动中小企业与大企业形成分工合作的关系，提高生产的水平，加快大型企业的发展，形成一批大的企业集团。第四是转变外贸的增长模式，改变出口产品档次低进口含量和附加值不高的状态，改变企业低价竞销出口秩序混乱的问题。第五是要坚持以市场为主导，充分发挥市场在资源配置中的基础作用，利用市场的约束和资源约束增强的倒逼体制，充分利用市场的力量推动竞争，促进优胜劣汰。
具体到今年下半年，除了继续严把土地和信贷闸门，严格控制新上的项目，切实防止固定资产投资的反弹，以控制总量膨胀之外，结构调整的政策措施主要包括以下几个方面。
一是继续控制产能过剩行业的投资。针对近一时期煤化工产业电石和焦炭等产品严重过剩的问题，国家发展改革委发布了《关于加强煤化工项目建设管理促进产业健康发展的通知》。与此同时，政府在处理内蒙古新丰电厂事件过程中再次重申，对不符合国家产业政策、环保、土地等规定要求的项目，要坚持原则，严格把关，不予核准。对违规建设项目，要及时予以纠正。
二是进一步完善和落实房地产市场的调控。《国家税务总局关于个人住房转让所得征收个人所得税有关问题的通知》在各地已经开始得到贯彻执行。《土地出让金收支管理办法》，和《城镇廉租住房档案管理办法》也陆续出台。
三是敦促各地抓紧落实节能工作。8月23日，国务院发布了关于加强节能工作的决定，要求发展改革委会同有关部门抓紧制定《节能产品目录》。另外，决定还提出，需要研究在生产和消费环节中的节能税收政策和技术改造的融资政策。与此同时，各地开始纷纷将节能指标层层分解，并陆续建立起有关数据统计和信息发布制度。
四是加大环境资源保护力度。国家环保总局、科技部、信息产业部、商务部联合发布了《废弃家用电器与电子产品污染防治技术政策》，用以促进再制造业的发展和环境保护。建设部提出力争年内所有城镇征污水处理费，根据“谁用水谁污染谁付费”的原则，普通居民与工业企业用水都要收取污染处理费。其中，工业污水或将根据污染程度不同，收取差距可能高达2至3倍费用。与此同时，政府继续整顿和规范矿产资源开发秩序，合理划分中央和地方管理权限，完善矿产资源有偿使用制度，完善矿产资源开发利益分配机制，矿业权有偿使用的收入要更多地向地方、向基层、向农村、向社会事业倾斜，建立矿山安全生产、环境保护和生态恢复等补偿机制。
五是利用外资将从追求数量走向注重质量。7月24日，建设部等六部委联合发布了《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》。该意见从市场准入、经营管理、机构和个人购房以及落实监管四个方面对外资投资我国的房地产市场制定了新的规定。中国银监会修订了《外资银行管理条例》，外资银行参与人民币零售业务的门槛将大幅提高。有迹象表明，经过了将近半年的调研和修订工作之后，备受关注的两税合并方案有可能在10月份进入全国人大初审。
六是进一步发挥关税的宏观调控作用。在进口方面，利用税收优惠政策大力鼓励能源、资源性产品进口，缓解国内市场能源与资源紧张局势；鼓励先进的农业生产设备、种子、种苗进口，为社会主义新农村建设作出贡献。在出口方面，利用出口关税杠杆进一步限制高污染、高能耗、资源性产品的出口，刺激国内企业进行替代能源的研究与开发。同时，在进出口两方面则都需要建立有利于科学研究和自主创新的税收政策体系。
从上面我们可以看出，在当前形势下，经济结构调整内涵非常丰富。它不仅包涵对产业、城乡、所有制等结构的调整，而且将落实科学发展观、转变经济增长方式、建设社会主义新农村等精神也体现在其中。由此带来一个值得关注的现象就是，宏观调控的多元化格局正在形成，主要表现在两个方面：一是调控手段多元化。综合调控开始变成常态，在强调市场手段为主的前提下，行政手段和法律手段也越来越多地被使用。二是调控主体的多元化。不仅是国家发改委和中央银行，国家环保局、国土资源部、建设部、商务部、国家税务局等部委也在宏观调控中扮演着越来越重要的角色。
这种宏观调控体系变化一方面说明，中央对宏观调控越来越重视，以至于将越来越多的手段投入其中；另一方面也说明，宏观调控的难度确实也越来越大，任何一个调控目标的实现，往往都需要几个部门的多方配合才能完成。这就无形中告诉大家，未来针对经济结构的宏观调控将是一个相对漫长的过程，指望任何调控能够在短期内立竿见影、一蹴而就将变得越来越不现实。
促进经济结构调整的政策建议
经济结构调整是经济发展的永恒主题，它贯穿于经济发展的全过程，经济发展就是在经济结构的不断调整中实现的。当经济总量达到一定水平时，经济结构调整更是成为经济发展的主要矛盾。我国从20世纪80年代提出结构调整问题，但一直未能取得实质性进展，结构调整对于经济增长的贡献率比较低，经济生活中沉淀多年的结构性矛盾正在成为制约经济发展的主要矛盾，正如中央指出的，“推动经济结构战略性调整”是我国经济建设和改革的主要任务之一。但任务归任务，手段是手段，过去我们之所以结构调整未能取得实质性进展，笔者认为，一个很重要的原因在于我们把目标与手段混淆了，往往就结构调整而谈结构调整，往往是体现为政府行为而并没有有效诱导企业行为。因此，为了达到结构优化进而促进经济稳定增长的目的，我们不妨转换思路，从影响结构调整的诸多因素方面着手。
大力培育市场经济的微观基础
产业结构的协调归根到底是稀缺经济资源在各产业之间配置以及每一产业内部的配置。产业结构协调过程中面临的资源配置问题只有通过市场机制才能解决。既然在市场经济中产业结构具有自我调整的能力，政府的作用就是完善这一自我调整功能，并为产业结构调整创造良好的微观经济环境，最终达到改善产业结构的目的。必须承认，没有微观基础是中国产业组织政策不能达到预想的效果的根本原因。因为没有成熟的经理人阶层，没有成熟的资本家阶层，没有市场化的现代企业制度，任何市场结构调整的宏观政策都不能达到预想的结果。因此，中国实现市场结构的完善的一个重要任务就是加大力度培育中国市场经济的微观基础，营造促进产业结构合理化和高级化的微观经济环境，为此，一是提高市场竞争程度，同时制止垄断行为与其他非法勾当；二是消除生产要素流动的障碍；三是健全市场制度，其中最突出地体现在金融市场上；四是谋求社会公正。
逐步改革和完善宏观调控体系
任何政策的制订、协调和执行都需要成本。宏观调控多元化现象的出现必然会加大政策成本，而影响其效率。从这一意义出发，我们认为，在逐步调整宏观政策的同时，宏观调控体系也必须逐步加以改革和调整，以免“政出多门”和“九龙治水”的弊端再次出现。当然，由于我国经济与社会正处于一个快速转型时期，我们需要落实科学发展观，需要转变经济增长模式，政府所需要做的事情很多，需要出台的政策也很多。根据政策学的主体、客体和手段三者相统一的原则，当前宏观调控体系多元化格局的出现具有一定的客观必然性。因而，如果仅仅是为了降低政策成本而抑制多元化的发展也是不现实的。一个合理的选择应该是，重新对各部门所承担调控职能进行梳理，对一些职能或职能部门进行合并，同时强化综合部门的协同职能，从机制上减少各部门相互消耗、政策相互抵触的可能，从而降低政策制订和执行成本，提高政策的时效和实效。
转变政府职能
尽管我国宏观调控多元化格局的出现具有一定的客观必然性，但地方政府对宏观调控的博弈却是这种格局得以强化的重要原因。从当前中国经济看，无论是内外经济失衡，还是投资增长过快、货币和贷款投放过多，抑或是住房供给结构不合理和房价上涨过快，其制度根源在于地方政府之间无序竞争加剧。因为在这些问题的背后，我们都可以看到政府那只闲不住的手在活动。在这样的情况下，宏观政策是低效的甚至是无效的。因此，必须转变政府职能，解决政府制度安排和政府工作方针中问题，合理界定和限制政府和官员权力，规范和约束政府和官员行为，建立更加合理的选拔和任用政府官员的制度与方法，改变对政府和官员进行监督和考核的方法。
培育适合产业结构合理化和高级化的宏观经济环境
产业结构的合理化与高级化发展过程中，除了适宜的微观经济环境之外，还必须营造一个适宜的宏观经济环境。在这方面，可以通过运用财政、货币政策在宏观领域对经济活动进行监督、管理和调控来实现。即，通过调节社会总需求，达到“熨平”经济周期的目的，使宏观经济的运行趋于稳定。
加快生产要素流动
如果只有产品市场的自由竞争而没有生产要素市场的配套，那么市场机制促进产业结构自身的调整优化是办不到的。只要有产品的自由流动，就需要生产要素的自由流动。通过要素的自由流动使资源在各个产业部门得到合理配置，从而使产业结构优化目标得以实现。要素流动最突出的问题体现在劳动力要素上。随着经济的发展，劳动力的流动性不仅受工资的影响，而且还要受劳动力本身素质的影响。
课题负责人：范剑平
执笔: 胡少维 高辉清 包静（中国证券报）
