煤炭价格机制市场化改革的五大障碍
国家煤矿安全监察局调度中心 潘伟尔
2004-11-26 00:00 来源： 我的钢铁 作者：mysteel
从1992年试点开始，我国煤炭价格市场化改革已经持续13个年头。其间经历了1995年放开非发电用煤价格的同时对发电用煤（简称电煤）实行指导价政策；2002年1月1日开始取消电煤指导价政策；2004年6月国务院办公厅47号文规定：电价调整后，电煤价格不分重点合同内外，均由供需双方协商确定。目前，我国煤炭价格市场化机制改革已进入一个新阶段：宏观政策层面已经确定煤炭价格市场化机制，电煤价格市场化改革全面展开。纵观煤炭价格机制市场化改革的过程可以看出：（1）国家先改革炼焦用煤、建材用煤和化工用煤等电煤以外的煤炭价格机制，而后改革电煤价格机制。（2）电煤价格机制市场化改革有反复。目前，我国电煤消费占全国煤炭消费总量的50％，未来几十年，这一比例还会上升。煤炭成本占燃煤电厂发电成本的70％。所以，电煤价格市场化机制改革是煤炭价格改革的重点、焦点和难点。虽然目前宏观政策再次明确电煤价格由供需双方协商确定，但是，许多方面仍在以行政手段在干预电煤价格，搞行政行为的“煤电价格联动”。事实上，煤炭价格机制仍然存在计划和市场两个手段的“双轨制”。
一、煤炭价格机制市场化改革中的“双轨制”及其后果人们在探讨我国煤炭价格改革问题时，往往注重价格涨了多少，跌了多少。其实，煤炭价格指数变化只是煤炭价格改革问题的一个表象。按照市场经济条件下的价格理论，煤炭价格围绕其价值上下波动，煤炭价格按煤炭供需平衡原理呈规律性变化，由供需关系确定。这里的供需关系就是市场。在完全市场经济国家，价格机制是市场化机制。长期以来，我国的煤炭价格机制既不是完全的市场机制，也不是完全的计划机制，而是计划内与计划外、重点与非重点的“双轨制”。其主要表现是：（1）1995年，国家放开非电煤价格时，对电煤价格仍然实行行政手段确定。电煤价格与非电煤价格出现“双轨制”。（2）在电煤中，部分电煤即非重点订货合同电煤用市场手段配置，而另一部分电煤即重点合同电煤用计划手段确定，出现“双轨制”。（3）政府宣布从2002年1月1日开始取消电煤指导价，但是，2003年国家有关部门却又以文件形式指令电煤价格，取消“双轨制”后又恢复“双轨制”。（4）目前政府红头文件上取消了重点合同电煤价格机制，但各地在实践中还存在大量的重点合同电煤价格，文件上的市场手段与实践中计划手段相矛盾的“双轨制”。（5）我国已经加入WTO三年，煤炭价格机制理应与国际接轨。但我国仅出口煤价格与国际接轨，而国内部分煤炭价格还用计划手段确定，出现国内国外的“双轨制”。双轨制”是一种变形的计划机制，是非市场化机制，是一种不公平的价格机制。长期的电煤价格“双轨制”给煤炭市场带来了严重后果：1.电煤价格“双轨制”导致煤炭价格背离煤炭价值；2.电煤价格“双轨制”与建立现代企业制度相背离，剥夺了煤炭企业独立经营权，降低了企业经营效率；3.电煤价格“双轨制”导致不公平竞争，行业之间和行业内企业利益分配不公平；4.电煤价格“双轨制”导致煤炭资源浪费，煤炭用户缺乏节约用煤的动力，发电煤耗高，煤炭资源浪费增加；5.电煤价格“双轨制”导致电煤价格信号失真；6.潜在的电煤价格“双轨制”导致电煤市场供需关系紧张；7.电煤价格“双轨制”助长电煤垄断采购，不利于电力体制改革；8.电煤价格“双轨制”导致腐败，计划内价格是行政权力寻租的工具，是滋生行政腐败和企业经营腐败的土壤。它诱使一些人游走于计划内价格与计划外价格之间，牟取暴利。
二、煤炭价格机制市场化改革的五大障碍及其原因在煤炭价格特别是电煤价格机制市场化改革的道路上，存在五大障碍。
1.电力垄断经营与煤炭分散经营的矛盾，其成因是电力、煤炭两个产业管理体制改革不协调
电力垄断经营与煤炭分散经营的矛盾产生于煤电产业链上下游体制改革的长期逆向。理论上讲，产业链的体制改革，应先改革下游产业，后改革上游产业，否则，产业链的体制改革就会受阻。在煤炭与电力的产业链中，电力是下游产业，电力应先“厂网分开，竞价上网”，而后才放开电煤价格，或者至少是煤炭价格与上网电价同时放开。但是，我国是先放开电煤价格，后搞“厂网分开，竞价上网”，于是出现了一个上下游产业改革的反向时间差。
煤钢价格链改革能给煤电价格链改革以启示。1995年钢煤（即炼钢用煤，包括炼焦煤和动力煤）放开时煤炭、钢铁双方没有大的矛盾。为什么？因为我国钢铁产业市场化改革先于煤炭产业，钢材价格放开的时间早于钢煤价格放开的时间。前者在1992年，后者在1995年，即钢煤价格机制的市场化比钢材价格机制的市场化晚三年。三年的时间差就使得钢煤价格很自然地联动，煤炭价格涨落直接影响到钢铁价格升降，煤钢价格互动。钢煤价格放开时的平静和近两年煤与钢价格链正常运转的实践说明钢煤价格机制改革的设计是科学的、合理的。而煤电价格链改革与之相反，所以出现电煤价格市场化受阻。
2.放开煤炭价格政策目标设计的缺陷阻碍了煤炭价格市场化改革，煤炭价格机制市场化与煤炭行业脱困是两码事
1992年国家试点放开煤价时，有“三年放开煤价，三年抽回补贴”之要求。将放开煤炭价格与取消煤炭补贴政策挂钩，这是电煤价格机制市场化改革政策设计的一大缺陷。煤炭价格机制改革与行业脱困没有必然联系，在本质上是两码事。国家放开电煤价格的政策目标应是建立电煤价格机制市场化的管理体制，发挥市场配置资源的基础性作用，使煤电双方进入市场，建立公平的市场竞争机制，而不是为了煤炭行业脱困。
就“三年抽回补贴”讲，这不是煤炭价格所能解决的问题，而是行业利益分配公平的问题。原中央财政煤炭企业陷入困境不仅有煤炭价格低、煤炭销量少而总收入低的问题，而且有税费太重、铁路建设基金和企业办社会的负担太重，总成本过高的问题。无论理论分析还是实践结果都证明，“三年放开煤价，三年抽回补贴”的煤价改革政策目标是不科学、不合理的。
3.煤炭运输能力不足制约煤炭价格市场化改革，铁路管理体制改革落后是根本原因
煤炭运输能力不足制约煤炭价格市场化改革，其表象是：“豆腐运成肉价钱”。煤炭到用户手中的价是出矿价的若干倍。
4.行政行为的煤电价格联动不利于煤炭价格市场化，是计划经济管理体制思维的产物（1）行政行为的煤电价格联动，意味着煤炭价格市场化改革走回头路。因为目前电力价格（包括上网电价和终端用户电价）是由政府行政命令决定的，煤电价格联动意味着电煤价格变化要间接地受政府行政命令控制，与国务院（2004）47号文是背道而驰。（2）行政命令的煤电价格联动不可行。首先，电煤价格市场化不等于电煤价格一定上涨，而是电煤价格按市场经济价值规律由市场供需关系确定。但政府规定电力价格上涨容易下降难，即电煤价格涨电价涨，电煤价格降电价不一定降，这就不叫联动。第二，行政行为的煤电价格联动不成比例，煤炭价格上涨时，电价涨得更高。2004年福州订货会前，电价上涨0.7分／千瓦时，按照煤炭与电力转换，电煤价格应该至少上涨14元／吨，但2004年上半年电煤价格同比仅上涨12.39元／吨。按今年6月初国家有关部门规定电价平均上涨2.2分／千瓦时算，电煤价格至少应上涨44元／吨。但从目前的价格机制看，电煤价格上升幅度很难达到这个水平。第三，煤电价格联动思路是以目前电煤价格和电力价格作为基础来实行联动，显然不合理。如果按照成本定价法确定煤炭价格，目前的煤炭价格是不合理价格或叫“不完全价格”，因为目前的煤炭成本是不完全成本，因为安全生产成本、劳动力成本和环境保护成本都不完全。（3）市场化的煤电价格联动是指电煤价格与上网电价的联动，而不是与终端用户电价联动。这是由于电力是一种特殊商品，即使在完全市场经济国家，终端用户电价也是受政府严格调控的。所以将电煤价格与电力终端用户电价联动是不合理的。再则，煤电价格联动中的煤价应指出矿价。但实际执行中，电力企业则认定“一口价”即到厂价。所以行政行为的煤电价格联动操作很困难。
5.能源管理体制不顺与重电轻煤的思维阻碍煤炭价格市场化改革
煤炭是一次能源，电力是二次能源，燃煤电厂将煤炭转换成电力，将一次能源转换成二次能源。煤炭、电力不仅同属于能源产业，而且是紧密相连的上下游的能源产业链关系。煤炭、电力理应属于国家能源部门统一管理。1993年以前，国家设有能源部，既管煤炭又管电力，煤与电的利益矛盾较小，而且已有煤电联合和一次、二次能源整合的趋势。但1993年，国家能源部撤消，成立煤炭部、电力部，能源管理由综合管理向条块分割、分散管理改革。这一逆向改革人为地割裂了本来属于一体的能源机体，人为地在煤炭与电力之间划了一条鸿沟，使得煤电利益矛盾激化。从1992年煤炭价格试点放开到2003年煤炭价格放开不到位的十多年间，恰恰是我国能源管理实行条条管理的时期。
这就不难理解为什么电与煤的利益矛盾越来越大了。
煤炭价格市场化机制改革的五大障碍都是计划经济思维的结果。电煤价格机制市场化改革不是煤炭与电力两个行业的问题，更不是企业层面能够解决的问题，而是宏观政策的问题。
三、破除煤炭价格机制市场化改革五大障碍的基本思路什么叫煤炭价格机制市场化改革？煤炭价格机制市场化改革，就是由政府指令性煤炭价格机制改为由市场供需关系确定的煤炭价格机制。煤炭价格市场化改革的方向是正确的。但从上述可见，2002年1月1日放开电煤价格时，连必要条件都不具备，更不用说充分条件了。由于煤炭价格特别是电煤价格改革的目标、进程、方法及其配套的改革如电力体制改革等方面设计缺陷的原因，在主观和客观上都出现了电煤价格市场化改革的障碍，煤炭价格市场化改革成了一锅“夹生饭”，改革效果不理想。
现在的问题是，如何吃下这锅“夹生饭”？笔者认为，宏观方面不应用行政手段去调整煤炭价格，而应从创造公平的竞争环境入手，用科学的思路和方法清除改革路上的各种障碍，努力创造煤炭价格机制市场化的必要条件和充分条件：公平竞争。只有这样，煤炭价格机制市场化改革才能水到渠成。
破除煤炭价格机制市场化改革五大障碍的基本思路应是，加快打破电力垄断和提高煤炭集中度的步伐，促进煤电联合，不搞行政行为的煤电价格联动，改革国家能源管理体制，为煤炭电力两行业创造公平竞争的市场环境。
一、煤炭价格机制市场化改革中的“双轨制”及其后果人们在探讨我国煤炭价格改革问题时，往往注重价格涨了多少，跌了多少。其实，煤炭价格指数变化只是煤炭价格改革问题的一个表象。按照市场经济条件下的价格理论，煤炭价格围绕其价值上下波动，煤炭价格按煤炭供需平衡原理呈规律性变化，由供需关系确定。这里的供需关系就是市场。在完全市场经济国家，价格机制是市场化机制。长期以来，我国的煤炭价格机制既不是完全的市场机制，也不是完全的计划机制，而是计划内与计划外、重点与非重点的“双轨制”。其主要表现是：（1）1995年，国家放开非电煤价格时，对电煤价格仍然实行行政手段确定。电煤价格与非电煤价格出现“双轨制”。（2）在电煤中，部分电煤即非重点订货合同电煤用市场手段配置，而另一部分电煤即重点合同电煤用计划手段确定，出现“双轨制”。（3）政府宣布从2002年1月1日开始取消电煤指导价，但是，2003年国家有关部门却又以文件形式指令电煤价格，取消“双轨制”后又恢复“双轨制”。（4）目前政府红头文件上取消了重点合同电煤价格机制，但各地在实践中还存在大量的重点合同电煤价格，文件上的市场手段与实践中计划手段相矛盾的“双轨制”。（5）我国已经加入WTO三年，煤炭价格机制理应与国际接轨。但我国仅出口煤价格与国际接轨，而国内部分煤炭价格还用计划手段确定，出现国内国外的“双轨制”。双轨制”是一种变形的计划机制，是非市场化机制，是一种不公平的价格机制。长期的电煤价格“双轨制”给煤炭市场带来了严重后果：1.电煤价格“双轨制”导致煤炭价格背离煤炭价值；2.电煤价格“双轨制”与建立现代企业制度相背离，剥夺了煤炭企业独立经营权，降低了企业经营效率；3.电煤价格“双轨制”导致不公平竞争，行业之间和行业内企业利益分配不公平；4.电煤价格“双轨制”导致煤炭资源浪费，煤炭用户缺乏节约用煤的动力，发电煤耗高，煤炭资源浪费增加；5.电煤价格“双轨制”导致电煤价格信号失真；6.潜在的电煤价格“双轨制”导致电煤市场供需关系紧张；7.电煤价格“双轨制”助长电煤垄断采购，不利于电力体制改革；8.电煤价格“双轨制”导致腐败，计划内价格是行政权力寻租的工具，是滋生行政腐败和企业经营腐败的土壤。它诱使一些人游走于计划内价格与计划外价格之间，牟取暴利。
二、煤炭价格机制市场化改革的五大障碍及其原因在煤炭价格特别是电煤价格机制市场化改革的道路上，存在五大障碍。
1.电力垄断经营与煤炭分散经营的矛盾，其成因是电力、煤炭两个产业管理体制改革不协调
电力垄断经营与煤炭分散经营的矛盾产生于煤电产业链上下游体制改革的长期逆向。理论上讲，产业链的体制改革，应先改革下游产业，后改革上游产业，否则，产业链的体制改革就会受阻。在煤炭与电力的产业链中，电力是下游产业，电力应先“厂网分开，竞价上网”，而后才放开电煤价格，或者至少是煤炭价格与上网电价同时放开。但是，我国是先放开电煤价格，后搞“厂网分开，竞价上网”，于是出现了一个上下游产业改革的反向时间差。
煤钢价格链改革能给煤电价格链改革以启示。1995年钢煤（即炼钢用煤，包括炼焦煤和动力煤）放开时煤炭、钢铁双方没有大的矛盾。为什么？因为我国钢铁产业市场化改革先于煤炭产业，钢材价格放开的时间早于钢煤价格放开的时间。前者在1992年，后者在1995年，即钢煤价格机制的市场化比钢材价格机制的市场化晚三年。三年的时间差就使得钢煤价格很自然地联动，煤炭价格涨落直接影响到钢铁价格升降，煤钢价格互动。钢煤价格放开时的平静和近两年煤与钢价格链正常运转的实践说明钢煤价格机制改革的设计是科学的、合理的。而煤电价格链改革与之相反，所以出现电煤价格市场化受阻。
2.放开煤炭价格政策目标设计的缺陷阻碍了煤炭价格市场化改革，煤炭价格机制市场化与煤炭行业脱困是两码事
1992年国家试点放开煤价时，有“三年放开煤价，三年抽回补贴”之要求。将放开煤炭价格与取消煤炭补贴政策挂钩，这是电煤价格机制市场化改革政策设计的一大缺陷。煤炭价格机制改革与行业脱困没有必然联系，在本质上是两码事。国家放开电煤价格的政策目标应是建立电煤价格机制市场化的管理体制，发挥市场配置资源的基础性作用，使煤电双方进入市场，建立公平的市场竞争机制，而不是为了煤炭行业脱困。
就“三年抽回补贴”讲，这不是煤炭价格所能解决的问题，而是行业利益分配公平的问题。原中央财政煤炭企业陷入困境不仅有煤炭价格低、煤炭销量少而总收入低的问题，而且有税费太重、铁路建设基金和企业办社会的负担太重，总成本过高的问题。无论理论分析还是实践结果都证明，“三年放开煤价，三年抽回补贴”的煤价改革政策目标是不科学、不合理的。
3.煤炭运输能力不足制约煤炭价格市场化改革，铁路管理体制改革落后是根本原因
煤炭运输能力不足制约煤炭价格市场化改革，其表象是：“豆腐运成肉价钱”。煤炭到用户手中的价是出矿价的若干倍。
4.行政行为的煤电价格联动不利于煤炭价格市场化，是计划经济管理体制思维的产物（1）行政行为的煤电价格联动，意味着煤炭价格市场化改革走回头路。因为目前电力价格（包括上网电价和终端用户电价）是由政府行政命令决定的，煤电价格联动意味着电煤价格变化要间接地受政府行政命令控制，与国务院（2004）47号文是背道而驰。（2）行政命令的煤电价格联动不可行。首先，电煤价格市场化不等于电煤价格一定上涨，而是电煤价格按市场经济价值规律由市场供需关系确定。但政府规定电力价格上涨容易下降难，即电煤价格涨电价涨，电煤价格降电价不一定降，这就不叫联动。第二，行政行为的煤电价格联动不成比例，煤炭价格上涨时，电价涨得更高。2004年福州订货会前，电价上涨0.7分／千瓦时，按照煤炭与电力转换，电煤价格应该至少上涨14元／吨，但2004年上半年电煤价格同比仅上涨12.39元／吨。按今年6月初国家有关部门规定电价平均上涨2.2分／千瓦时算，电煤价格至少应上涨44元／吨。但从目前的价格机制看，电煤价格上升幅度很难达到这个水平。第三，煤电价格联动思路是以目前电煤价格和电力价格作为基础来实行联动，显然不合理。如果按照成本定价法确定煤炭价格，目前的煤炭价格是不合理价格或叫“不完全价格”，因为目前的煤炭成本是不完全成本，因为安全生产成本、劳动力成本和环境保护成本都不完全。（3）市场化的煤电价格联动是指电煤价格与上网电价的联动，而不是与终端用户电价联动。这是由于电力是一种特殊商品，即使在完全市场经济国家，终端用户电价也是受政府严格调控的。所以将电煤价格与电力终端用户电价联动是不合理的。再则，煤电价格联动中的煤价应指出矿价。但实际执行中，电力企业则认定“一口价”即到厂价。所以行政行为的煤电价格联动操作很困难。
5.能源管理体制不顺与重电轻煤的思维阻碍煤炭价格市场化改革
煤炭是一次能源，电力是二次能源，燃煤电厂将煤炭转换成电力，将一次能源转换成二次能源。煤炭、电力不仅同属于能源产业，而且是紧密相连的上下游的能源产业链关系。煤炭、电力理应属于国家能源部门统一管理。1993年以前，国家设有能源部，既管煤炭又管电力，煤与电的利益矛盾较小，而且已有煤电联合和一次、二次能源整合的趋势。但1993年，国家能源部撤消，成立煤炭部、电力部，能源管理由综合管理向条块分割、分散管理改革。这一逆向改革人为地割裂了本来属于一体的能源机体，人为地在煤炭与电力之间划了一条鸿沟，使得煤电利益矛盾激化。从1992年煤炭价格试点放开到2003年煤炭价格放开不到位的十多年间，恰恰是我国能源管理实行条条管理的时期。
这就不难理解为什么电与煤的利益矛盾越来越大了。
煤炭价格市场化机制改革的五大障碍都是计划经济思维的结果。电煤价格机制市场化改革不是煤炭与电力两个行业的问题，更不是企业层面能够解决的问题，而是宏观政策的问题。
三、破除煤炭价格机制市场化改革五大障碍的基本思路什么叫煤炭价格机制市场化改革？煤炭价格机制市场化改革，就是由政府指令性煤炭价格机制改为由市场供需关系确定的煤炭价格机制。煤炭价格市场化改革的方向是正确的。但从上述可见，2002年1月1日放开电煤价格时，连必要条件都不具备，更不用说充分条件了。由于煤炭价格特别是电煤价格改革的目标、进程、方法及其配套的改革如电力体制改革等方面设计缺陷的原因，在主观和客观上都出现了电煤价格市场化改革的障碍，煤炭价格市场化改革成了一锅“夹生饭”，改革效果不理想。
现在的问题是，如何吃下这锅“夹生饭”？笔者认为，宏观方面不应用行政手段去调整煤炭价格，而应从创造公平的竞争环境入手，用科学的思路和方法清除改革路上的各种障碍，努力创造煤炭价格机制市场化的必要条件和充分条件：公平竞争。只有这样，煤炭价格机制市场化改革才能水到渠成。
破除煤炭价格机制市场化改革五大障碍的基本思路应是，加快打破电力垄断和提高煤炭集中度的步伐，促进煤电联合，不搞行政行为的煤电价格联动，改革国家能源管理体制，为煤炭电力两行业创造公平竞争的市场环境。
