煤炭工业须突出抓好“两大”重点
2004-10-29 00:00 来源： 我的钢铁 作者：mysteel
2003年初，国务院召开的第149次总理办公会议指出，要重点支持大型煤炭基地建设，促进煤电联营，形成若干个亿吨级大型煤炭骨干企业。今年8月11日，国务院召开的第60次常务会议再次明确指出，加快大型煤炭基地建设，是增强煤炭工业发展后劲、满足经济和社会发展需要的重要措施，并要求积极推进煤炭企业的战略性重组，以产权为纽带，以市场为基础，通过改组、联合、控股和参股等方式，组建一批跨地区、跨行业、跨所有制的大型煤炭企业和企业集团（以下统称大型煤炭企业集团）。建设大型煤炭基地、培育大型煤炭企业集团（以下简称“两大”），是当前煤炭工业发展和改革中必须突出抓好的重点工作。
“两大”的建设背景
2001年下半年以来，煤炭工业开始走出为期4年的低谷，经济运行形势逐步好转。特别是去年下半年以来，随着国民经济发展对煤炭需求的增加，部分地区煤炭供应偏紧，煤价上涨，煤炭企业经济效益提高，煤炭经济运行形势进一步向好的方向发展。但是，煤炭工业经济运行形势好转主要是因为外在需求增加，煤炭工业自身结构并没有实质性的优化，一些深层次的矛盾依然十分突出。一是煤矿生产力水平低，存在着大量非正规开采的小煤矿；二是安全形势依然十分严峻，煤矿百万吨死亡率大大高于世界平均水平；三是资源保障程度低，资源开发管理不规范；四是矿区环境受到破坏，亟待综合治理；五是煤炭企业负担过重，矿工生活质量差。这些问题不尽快解决，不仅影响煤炭工业健康发展，也势必影响全面小康社会的建设。
2001年到2003年，我国国民经济持续快速发展，煤炭消费需求年均增长1.2亿吨，煤炭消费处于较快增长期。为实现本世纪前20年国内生产总值再翻两番的目标，需要煤炭产量有较大幅度增长。煤炭工业不能再走依靠发展小煤矿满足国民经济对煤炭需求的老路。随着改革开放的逐步深入，煤炭从供不应求、严重供大于求，到目前的供求基本平衡。这个过程既统一了人们对发展煤炭工业的认识，也为加快煤炭工业结构调整创造了条件，那就是必须要按照党的十六大精神，坚持和贯彻科学发展观，发展先进生产力，在满足国民经济发展对煤炭需求的同时，优化煤炭工业结构，促进煤炭工业健康、稳定、协调发展。
为什么要突出抓好“两大”
首先，建设好大型煤炭基地是保障能源供应安全和经济、社会协调发展的根本举措。
保障国民经济发展对煤炭的需要。我国富煤、少气、贫油的能源资源结构，决定了我国以煤炭为主的能源供应格局。长期以来，煤炭在我国一次能源生产和消费结构中占三分之二以上，在未来相当长的时期内，我国以煤为主的能源供应格局难以改变。据预测，在提高能效、加强节能管理的前提下，我国能源需求仍将持续增长，尽管煤炭在一次能源构成中的比重将有所下降，但对煤炭需求的绝对值将持续增加。因此，必须要在现有主要矿区的基础上，加大开发力度，扩大生产规模，提高生产力水平，尽快形成一批能够保障全国能源稳定供应的大型煤炭基地，适应国民经济和社会发展的需要。
科学地开发和利用煤炭资源。改革开放以来，我国经济发展很快。国家经济发展需要煤炭，农民需要脱贫致富，但国家又拿不出更多的资金来建设煤矿。在这样的背景条件下，“国家出钱修路、农民集资办矿”的政策出台，促进了煤炭产量连年快速增长，扭转了煤炭长期紧缺的局面，实现了20年煤炭翻一番保国民经济翻两番的战略目标。但由于规范不到位，小煤矿的发展对资源的破坏浪费极大。为国民经济发展提供稳定的能源保障，必须按照科学发展观的要求，摒弃过去那种小矿群采、浪费资源的发展模式，走一条统筹规划、有序开发、高效利用的新路子，把我国煤炭资源较为丰富的优势延续得更长一些。
促进煤炭开发与地方经济社会协调发展。长期以来，我们注重开采和利用煤炭，忽视了对矿区生态环境的治理。特别是煤炭资源丰富、开采量大、经济相对落后、生态环境脆弱的“三西”（山西、陕西、内蒙古西部）地区，煤炭开采带来的生态环境问题格外突出。建设大型煤炭基地的一个重要特点，就是不但要把煤炭开采好，还要注重保护好生态环境，不但要把煤矿规划建设好，还要统筹考虑与煤炭相关产业的发展，带动和促进地方经济和社会协调发展，真正把资源优势转化成经济优势。从这个意义上讲，建设大型煤炭基地，也是贯彻落实党中央、国务院西部大开发战略的重要措施。
第二，培育好大型煤炭企业集团是优化煤炭工业结构和促进煤炭工业健康发展的根本举措。
煤炭工业结构调整任务十分艰巨。煤炭工业结构存在许多问题：一是企业组织结构分散，在全国2.8万家煤炭企业中绝大多数是年产量不足3万吨的小煤矿；二是技术和装备水平低，非机械化采煤占60%以上；三是煤炭产品结构单一，深加工、高附加值产品少；四是煤炭产业链短，行业利益受到严重影响；五是产权结构改革滞后，支撑我国煤炭工业的骨干企业绝大多数为国有独资企业。
优化煤炭企业组织结构是煤炭工业结构调整的重点。以上提及的煤炭工业结构方面的问题，绝大多数都是与企业组织结构形态相关联的。只要煤炭企业组织结构优化了，一些问题，如煤矿安全生产技术装备水平低、产业链条短、行业利益受损严重等问题就会迎刃而解。在市场经济条件下，政府的宏观调控措施往往作用在企业层面上，企业的正常经营有赖于市场竞争秩序的规范。如果行业内企业组织结构不正常，政府的宏观调控也难以奏效。因此，煤炭行业企业组织结构过于分散是煤炭工业的最根本问题。
培育大型煤炭企业集团是优化煤炭工业结构的根本性措施：优化煤炭行业企业组织结构的根本方法，就是最大限度地减少参与市场竞争的个体，也就是要减少企业的数量，扩大单一企业的生产规模和市场占有率。美国经济学家迈克尔?波特通过大量实证调查得出结论，在一个相对统一的市场中，如果生产同类产品的前4位企业的市场占有率（集中度）的总和达不到40%以上，则该行业内一定会出现无序竞争的现象。另外，我国煤炭产业利润率长期是负值，达不到社会平均利润率水平，从另一个角度也说明了行业内竞争过度。因此，培育大型煤炭企业集团，是优化煤炭工业结构的根本性措施。
发挥大型煤炭企业集团在带动煤炭工业产业结构升级中的作用。经过多年发展，我国建设了一批具有国际先进水平的煤矿，形成了数家国际知名的煤炭企业，如神华集团神东公司无论是生产规模、生产效率，还是安全生产水平，均已跻身世界前列。如果我国中小型煤矿能够达到目前大型煤矿的管理水平，一年就可以少死亡4000人左右，可以节约20多亿吨煤炭资源。因此，培育大型煤炭企业集团可以充分发挥大型煤炭企业的管理、技术、融资等优势，重组、兼并、改造中小型煤矿，带动整个煤炭工业产业升级。
第三，建设大型煤炭墓地和培育大型煤炭企业集团密不可分。
现在规划建设的大型煤炭基地，不是过去传统意义上的煤炭生产基地，而是要贯彻落实科学发展观，按照循环经济的理念，把大型煤炭基地建设成为煤炭、电力、煤焦化工、建材等多产业协调发展的新型基地。在大型煤炭基地建设的过程中，要突出体制创新和机制创新，打破区域、行业、所有制界限，培育大型煤炭企业集团。大型煤炭基地是具备能源开发潜力的载体，大型煤炭企业集团是能源生产的主体。
以大型煤炭基地建设为契机，促进大型煤炭企业集团的发展，以大型煤炭企业集团为主体，更好地发挥大型煤炭基地的功能。把大型煤炭基地建设成为商品煤供应基地、煤炭深加工基地、煤炭出口基地，通过大型煤炭基地的建设，把大型煤炭企业集团培育成为优化煤炭工业结构的主体，平衡国内煤炭市场供需关系的主体，参与国际市场竞争的主体。
如何建设好“两大”
首先，突出重点、强化规划，建设好大型煤炭基地。
必须突出建设重点。晋、陕和内蒙古是我国重要的能源基地，已探明煤炭资源储量占全国的60%以上。国家初步规划的13个大型煤炭基地有7个分布在此区域内。2003年，该区域生产煤炭7.09亿吨，占全国的42.5%；煤炭净调出4.69亿吨，占全国的90%以上。大型煤炭基地建设必须突出重点，抓好这个区域的大型煤炭基地建设，也就抓住了大型煤炭基地建设的重点。
必须强化规划管理。统筹安排好煤炭开发布局，实现煤炭开发与经济社会协调发展，是全面建设小康社会的基本要求。必须强化大型煤炭基地规划、矿区总体规划的调控作用，规范煤炭资源开发和利用秩序。另外，我国主要煤炭产地集中在“三西”地区，主要消费在东南沿海，“西煤东运、北煤南调”是一项长期任务。目前，以“三西”产煤地区为中心，不同程度地存在公路长途运煤的现象，这说明铁路运输瓶颈制约仍很严重；要结合“十一五”规划的编制，进一步深入研究，加强铁路、港口的建设，满足大型煤炭基地煤炭外运需要。
必须要与地方经济和社会协调发展。煤炭开发利用与生态环境保护是一对矛盾，如何最有效地开采和利用煤炭，同时最大限度地减少对环境的负面影响，是我们必须要解决的重要课题。要调动科技人员的积极性，借鉴国外先进技术和经验，开发建设大型煤炭基地。一是千方百计地提高资源回收率，充分利用煤炭及其伴生资源。二是尽量减少煤炭生产和加工过程中废弃物的排放，并科学地加以综合利用。三是采取措施，尽量减少地表沉陷，保护土地、植被和地下水资源。四是火力发电、煤焦化工、建材等行业发展布局，要优先安排依托大型煤炭基地的项目，通过煤炭资源的综合开发与利用，带动当地经济和社会的协调发展。
其次，政府推动，市场运作，培育好大型煤炭企业和企业集团。
加强政府的推动和引导。我国大型煤矿绝大多数是国有煤矿，在国有煤矿产权责任仍未落实到位的情况下，加上“宁当蛇头，不为龙尾”的传统观念的影响，靠煤矿自发重组、兼并形成大型煤炭企业集团，是旷日持久的事。我国政府肩负管理社会和管理国有资产的双重职能，政府为促进经济和社会协调发展，以资产所有者的身份，推动国有资产重组，培育大型煤炭企业集团，责无旁贷。相反，如果不主动推进煤炭企业的重组，放任煤炭企业恶性竞争，?整个煤炭工业将受到损伤，最终将影响国民经济的健康发展。
充分发挥市场配置资源的基础性作用。我国社会主义市场经济体制初步建立，市场在资源配置中发挥着越来越重要的作用。培育大型煤炭企业集团要用全新的机制，一是要真正落实企业的生产经营自主权，二是要按现代企业制度建立规范的法人治理结构，三是要完善产权交易规则和监督制度。政府作为国有资产的管理者，有责任推进国有资产重组，实现经济和社会协调发展前提下的资产效益最大化。因此，要依法促进资源向代表先进生产力的大型煤炭企业集团集中，以资产为纽带，促进煤炭与电力、化工、建材、铁路等下游产业融合。
重视调动地方政府的积极性。在培育大型煤炭企业集团的过程中，中央政府追求的目标应该是：获得支撑国民经济稳定发展的煤炭，良好的煤炭资源开发秩序，煤炭资源得到合理、高效的利用，煤炭工业结构不断优化，地方经济和社会协调发展。从这个角度讲，应制定合理的利益分配政策，尽可能地将经济利益留给地方各级政府，使地方政府有积极性，支持大型煤炭企业集团的发展，帮助解决大型煤炭企业集团发展中的问题。
加大政策扶持力度。大型煤炭企业集团的发展必须要有资源保障。要促进煤炭资源向大型煤炭企业集团集中，对大型煤炭企业集团占有的资源评估后，出售给大型煤炭企业集团，或作为国家资本金注入大型煤炭企业集团，并为大型煤炭企业集团的发展留有充足的后备资源。此外，要研究制定有关政策促进大型煤炭企业集团发展，如对国家重点培育的大型煤炭企业集团，比照石油企业、东北地区试点企业，实行消费型增值税；调整所得税在企业注册地缴纳的办法，改为在资源开采地缴纳，增加资源产地的财政收入，促进地方经济发展；优先分离大型煤炭企业集团办社会职能等。
“两大”的建设背景
2001年下半年以来，煤炭工业开始走出为期4年的低谷，经济运行形势逐步好转。特别是去年下半年以来，随着国民经济发展对煤炭需求的增加，部分地区煤炭供应偏紧，煤价上涨，煤炭企业经济效益提高，煤炭经济运行形势进一步向好的方向发展。但是，煤炭工业经济运行形势好转主要是因为外在需求增加，煤炭工业自身结构并没有实质性的优化，一些深层次的矛盾依然十分突出。一是煤矿生产力水平低，存在着大量非正规开采的小煤矿；二是安全形势依然十分严峻，煤矿百万吨死亡率大大高于世界平均水平；三是资源保障程度低，资源开发管理不规范；四是矿区环境受到破坏，亟待综合治理；五是煤炭企业负担过重，矿工生活质量差。这些问题不尽快解决，不仅影响煤炭工业健康发展，也势必影响全面小康社会的建设。
2001年到2003年，我国国民经济持续快速发展，煤炭消费需求年均增长1.2亿吨，煤炭消费处于较快增长期。为实现本世纪前20年国内生产总值再翻两番的目标，需要煤炭产量有较大幅度增长。煤炭工业不能再走依靠发展小煤矿满足国民经济对煤炭需求的老路。随着改革开放的逐步深入，煤炭从供不应求、严重供大于求，到目前的供求基本平衡。这个过程既统一了人们对发展煤炭工业的认识，也为加快煤炭工业结构调整创造了条件，那就是必须要按照党的十六大精神，坚持和贯彻科学发展观，发展先进生产力，在满足国民经济发展对煤炭需求的同时，优化煤炭工业结构，促进煤炭工业健康、稳定、协调发展。
为什么要突出抓好“两大”
首先，建设好大型煤炭基地是保障能源供应安全和经济、社会协调发展的根本举措。
保障国民经济发展对煤炭的需要。我国富煤、少气、贫油的能源资源结构，决定了我国以煤炭为主的能源供应格局。长期以来，煤炭在我国一次能源生产和消费结构中占三分之二以上，在未来相当长的时期内，我国以煤为主的能源供应格局难以改变。据预测，在提高能效、加强节能管理的前提下，我国能源需求仍将持续增长，尽管煤炭在一次能源构成中的比重将有所下降，但对煤炭需求的绝对值将持续增加。因此，必须要在现有主要矿区的基础上，加大开发力度，扩大生产规模，提高生产力水平，尽快形成一批能够保障全国能源稳定供应的大型煤炭基地，适应国民经济和社会发展的需要。
科学地开发和利用煤炭资源。改革开放以来，我国经济发展很快。国家经济发展需要煤炭，农民需要脱贫致富，但国家又拿不出更多的资金来建设煤矿。在这样的背景条件下，“国家出钱修路、农民集资办矿”的政策出台，促进了煤炭产量连年快速增长，扭转了煤炭长期紧缺的局面，实现了20年煤炭翻一番保国民经济翻两番的战略目标。但由于规范不到位，小煤矿的发展对资源的破坏浪费极大。为国民经济发展提供稳定的能源保障，必须按照科学发展观的要求，摒弃过去那种小矿群采、浪费资源的发展模式，走一条统筹规划、有序开发、高效利用的新路子，把我国煤炭资源较为丰富的优势延续得更长一些。
促进煤炭开发与地方经济社会协调发展。长期以来，我们注重开采和利用煤炭，忽视了对矿区生态环境的治理。特别是煤炭资源丰富、开采量大、经济相对落后、生态环境脆弱的“三西”（山西、陕西、内蒙古西部）地区，煤炭开采带来的生态环境问题格外突出。建设大型煤炭基地的一个重要特点，就是不但要把煤炭开采好，还要注重保护好生态环境，不但要把煤矿规划建设好，还要统筹考虑与煤炭相关产业的发展，带动和促进地方经济和社会协调发展，真正把资源优势转化成经济优势。从这个意义上讲，建设大型煤炭基地，也是贯彻落实党中央、国务院西部大开发战略的重要措施。
第二，培育好大型煤炭企业集团是优化煤炭工业结构和促进煤炭工业健康发展的根本举措。
煤炭工业结构调整任务十分艰巨。煤炭工业结构存在许多问题：一是企业组织结构分散，在全国2.8万家煤炭企业中绝大多数是年产量不足3万吨的小煤矿；二是技术和装备水平低，非机械化采煤占60%以上；三是煤炭产品结构单一，深加工、高附加值产品少；四是煤炭产业链短，行业利益受到严重影响；五是产权结构改革滞后，支撑我国煤炭工业的骨干企业绝大多数为国有独资企业。
优化煤炭企业组织结构是煤炭工业结构调整的重点。以上提及的煤炭工业结构方面的问题，绝大多数都是与企业组织结构形态相关联的。只要煤炭企业组织结构优化了，一些问题，如煤矿安全生产技术装备水平低、产业链条短、行业利益受损严重等问题就会迎刃而解。在市场经济条件下，政府的宏观调控措施往往作用在企业层面上，企业的正常经营有赖于市场竞争秩序的规范。如果行业内企业组织结构不正常，政府的宏观调控也难以奏效。因此，煤炭行业企业组织结构过于分散是煤炭工业的最根本问题。
培育大型煤炭企业集团是优化煤炭工业结构的根本性措施：优化煤炭行业企业组织结构的根本方法，就是最大限度地减少参与市场竞争的个体，也就是要减少企业的数量，扩大单一企业的生产规模和市场占有率。美国经济学家迈克尔?波特通过大量实证调查得出结论，在一个相对统一的市场中，如果生产同类产品的前4位企业的市场占有率（集中度）的总和达不到40%以上，则该行业内一定会出现无序竞争的现象。另外，我国煤炭产业利润率长期是负值，达不到社会平均利润率水平，从另一个角度也说明了行业内竞争过度。因此，培育大型煤炭企业集团，是优化煤炭工业结构的根本性措施。
发挥大型煤炭企业集团在带动煤炭工业产业结构升级中的作用。经过多年发展，我国建设了一批具有国际先进水平的煤矿，形成了数家国际知名的煤炭企业，如神华集团神东公司无论是生产规模、生产效率，还是安全生产水平，均已跻身世界前列。如果我国中小型煤矿能够达到目前大型煤矿的管理水平，一年就可以少死亡4000人左右，可以节约20多亿吨煤炭资源。因此，培育大型煤炭企业集团可以充分发挥大型煤炭企业的管理、技术、融资等优势，重组、兼并、改造中小型煤矿，带动整个煤炭工业产业升级。
第三，建设大型煤炭墓地和培育大型煤炭企业集团密不可分。
现在规划建设的大型煤炭基地，不是过去传统意义上的煤炭生产基地，而是要贯彻落实科学发展观，按照循环经济的理念，把大型煤炭基地建设成为煤炭、电力、煤焦化工、建材等多产业协调发展的新型基地。在大型煤炭基地建设的过程中，要突出体制创新和机制创新，打破区域、行业、所有制界限，培育大型煤炭企业集团。大型煤炭基地是具备能源开发潜力的载体，大型煤炭企业集团是能源生产的主体。
以大型煤炭基地建设为契机，促进大型煤炭企业集团的发展，以大型煤炭企业集团为主体，更好地发挥大型煤炭基地的功能。把大型煤炭基地建设成为商品煤供应基地、煤炭深加工基地、煤炭出口基地，通过大型煤炭基地的建设，把大型煤炭企业集团培育成为优化煤炭工业结构的主体，平衡国内煤炭市场供需关系的主体，参与国际市场竞争的主体。
如何建设好“两大”
首先，突出重点、强化规划，建设好大型煤炭基地。
必须突出建设重点。晋、陕和内蒙古是我国重要的能源基地，已探明煤炭资源储量占全国的60%以上。国家初步规划的13个大型煤炭基地有7个分布在此区域内。2003年，该区域生产煤炭7.09亿吨，占全国的42.5%；煤炭净调出4.69亿吨，占全国的90%以上。大型煤炭基地建设必须突出重点，抓好这个区域的大型煤炭基地建设，也就抓住了大型煤炭基地建设的重点。
必须强化规划管理。统筹安排好煤炭开发布局，实现煤炭开发与经济社会协调发展，是全面建设小康社会的基本要求。必须强化大型煤炭基地规划、矿区总体规划的调控作用，规范煤炭资源开发和利用秩序。另外，我国主要煤炭产地集中在“三西”地区，主要消费在东南沿海，“西煤东运、北煤南调”是一项长期任务。目前，以“三西”产煤地区为中心，不同程度地存在公路长途运煤的现象，这说明铁路运输瓶颈制约仍很严重；要结合“十一五”规划的编制，进一步深入研究，加强铁路、港口的建设，满足大型煤炭基地煤炭外运需要。
必须要与地方经济和社会协调发展。煤炭开发利用与生态环境保护是一对矛盾，如何最有效地开采和利用煤炭，同时最大限度地减少对环境的负面影响，是我们必须要解决的重要课题。要调动科技人员的积极性，借鉴国外先进技术和经验，开发建设大型煤炭基地。一是千方百计地提高资源回收率，充分利用煤炭及其伴生资源。二是尽量减少煤炭生产和加工过程中废弃物的排放，并科学地加以综合利用。三是采取措施，尽量减少地表沉陷，保护土地、植被和地下水资源。四是火力发电、煤焦化工、建材等行业发展布局，要优先安排依托大型煤炭基地的项目，通过煤炭资源的综合开发与利用，带动当地经济和社会的协调发展。
其次，政府推动，市场运作，培育好大型煤炭企业和企业集团。
加强政府的推动和引导。我国大型煤矿绝大多数是国有煤矿，在国有煤矿产权责任仍未落实到位的情况下，加上“宁当蛇头，不为龙尾”的传统观念的影响，靠煤矿自发重组、兼并形成大型煤炭企业集团，是旷日持久的事。我国政府肩负管理社会和管理国有资产的双重职能，政府为促进经济和社会协调发展，以资产所有者的身份，推动国有资产重组，培育大型煤炭企业集团，责无旁贷。相反，如果不主动推进煤炭企业的重组，放任煤炭企业恶性竞争，?整个煤炭工业将受到损伤，最终将影响国民经济的健康发展。
充分发挥市场配置资源的基础性作用。我国社会主义市场经济体制初步建立，市场在资源配置中发挥着越来越重要的作用。培育大型煤炭企业集团要用全新的机制，一是要真正落实企业的生产经营自主权，二是要按现代企业制度建立规范的法人治理结构，三是要完善产权交易规则和监督制度。政府作为国有资产的管理者，有责任推进国有资产重组，实现经济和社会协调发展前提下的资产效益最大化。因此，要依法促进资源向代表先进生产力的大型煤炭企业集团集中，以资产为纽带，促进煤炭与电力、化工、建材、铁路等下游产业融合。
重视调动地方政府的积极性。在培育大型煤炭企业集团的过程中，中央政府追求的目标应该是：获得支撑国民经济稳定发展的煤炭，良好的煤炭资源开发秩序，煤炭资源得到合理、高效的利用，煤炭工业结构不断优化，地方经济和社会协调发展。从这个角度讲，应制定合理的利益分配政策，尽可能地将经济利益留给地方各级政府，使地方政府有积极性，支持大型煤炭企业集团的发展，帮助解决大型煤炭企业集团发展中的问题。
加大政策扶持力度。大型煤炭企业集团的发展必须要有资源保障。要促进煤炭资源向大型煤炭企业集团集中，对大型煤炭企业集团占有的资源评估后，出售给大型煤炭企业集团，或作为国家资本金注入大型煤炭企业集团，并为大型煤炭企业集团的发展留有充足的后备资源。此外，要研究制定有关政策促进大型煤炭企业集团发展，如对国家重点培育的大型煤炭企业集团，比照石油企业、东北地区试点企业，实行消费型增值税；调整所得税在企业注册地缴纳的办法，改为在资源开采地缴纳，增加资源产地的财政收入，促进地方经济发展；优先分离大型煤炭企业集团办社会职能等。
