试论煤炭价格形成机制的改革
2002-12-19 00:00 来源： 我的钢铁 作者：mysteel
我国从1992年起逐步放开煤炭价格，到去年电煤指导价格放开，用了近十年的时间，完成了煤炭价格体制的改革。但由于煤炭市场和煤炭行业的特殊性，加之人们对价格放开认识不清，缺乏总体思路，煤炭价格的形成机制改革严重滞后，致使煤炭市场价格运行过程中存在的一些深层次问题还没有得到根本解决。本文结合山西省的一些实际情况，谈几点个人的认识。
一、放开煤炭价格就意味着要逐步减少政府对市场的干预程度
电煤政府指导价格的最终放开，标志着煤炭价格的全面放开。煤炭价格放开后，政府、煤矿、用户之间协调的依据是供需关系和市场规律，政府只能通过经济政策而不能用行政命令直接干预企业之间的供需关系。过去许多经验教训已经证明，政府行为的过多介入很容易使价格放开政策变形。市场经济条件下，煤炭价格应该在市场中发现、形成并灵敏地反映市场上煤炭的供求状况，进一步指导煤炭的生产经营活动。
过去10多年来，山西煤炭在全国煤炭市场占有非常重要的主导地位，其产量占全国煤炭产量近四分之一，山西煤炭外调量占全国省区外调量的70％左右。这在很大程度上是由于自然资源的相对集中而形成的。我们所担心的或所反对的，是滥用垄断地位而不是垄断地位本身。在今年全国煤炭订货会上，基于全国煤炭市场供求基本平衡、局部偏紧、煤炭价格恢复性增长等因素，山西省由政府出面，按区域和煤种进行联合、统一谈判、统一订货，严禁所谓的各自为政的分散主义和小团体主义，吨煤平均价比上年合同价提高了18.69元，比上年末提高了12.1元。这是继1997年煤炭价格开始下跌并连续4年疲软的情况下，出现的价格上涨，对产煤省区来说，当然是――件好事。但在煤炭价格放开后，继续由政府出面，坚持统一领导，采取分区域分煤种进行统一谈判、联合订货的办法，形成“政府主导型”的价格，就显得不妥，有价格垄断、价格联盟或价格串通的嫌疑，至少不能长久下去。换句话讲，如果仍然坚持政府主导型的市场模式就不要放开价格。
当前的主要问题是政企分离，打破行政性垄断，营造或界定适合煤炭市场特点的独立自主的市场主体，为真正的公平竞争创造条件。
二、煤炭市场价格形成主体只能是企业，当务之急是如何确立煤炭市场运行的主体地位
从需求方的角度看，电煤价格放开以及“厂网分开，竞价上网”等电力体制的改革，对行政性质的电力燃料采购体制形成有力冲击，电力资本的联合兼并，或以资本为纽带的采购体制将会因此形成，从而在市场上提高与煤炭企业的竞争力量。随着竞争和共同生存发展的需要，煤电资本联合兼并也将会实现，电煤销售、采购、运输、流通环节将会出现一系列变化。
从供给方角度看，我国从1992年开始逐步放开煤炭价格，虽然经历了从卖方市场到买方市场的转变，但一直未能形成一套理想有序的价格体制。尤其是国有统配煤矿下放地方后，煤炭生产经营体制发生了较大的变化，山西成立了焦煤、动力煤等以煤种为主的跨区域的集团公司，但困难和问题不少，矛盾重重，多头竞争和价格秩序混乱的问题没有得到根本的解决，资产及产能的规模不够大，对市场价格的影响力不够大。所谓正确界定市场主体，就是对现有的煤炭产运销体制进行改革。针对煤炭生产流通特点，在构造煤炭市场卖方主体结构时，应以煤炭生产企业为主导，而以其它煤炭经营者为辅助，在此基础上通过政府授权，对现有的国有资产重组，适当提高煤炭市场卖方主体的集中度，抑制过度竞争。通过发展更加紧密广泛的联合，加快煤炭资本融合兼并的步伐，加强提高对市场资源社会资本的充分利用，提高市场运营效率和行业核心竞争力。
就山西而言，应组建煤炭集团公司，其经营目标应该定位在：从行业上是煤、电、路，甚至包括煤成气、石油、天然气等能源产业；从地域上是跨地区性的，加快煤炭工业同西部省份的合作，如资源审批、煤矿的联合、兼并等，甚至是跨国性的国际化经营。同时，要坚持以下两点：
1、考虑到现有的煤管局仍为政府机构改革的过渡形式，公司的设立应以其为主，煤管局和煤运公司现有的行政职能全部划出，仅承担煤炭的生产经营与资本运营等职能。划出去的职能分别由政府有关经济部门承担。
2、原国有统配矿与各级煤运公司在内部运营上，不准交叉，保持平行，以保证政府对不同所有制、不同生产规模矿井实行不同政策的贯彻实施。
三、政府的主要职责是定规则、当裁判
煤炭市场规则，尤其是价格运行规则，是市场机制正常运行、规范煤炭市场主体行为、保证市场运行有序的基本准则。要重新审视过去卖方市场下的一些政策，按市场机制的要求，制定市场组建规则、进入或退出市场规则、价格形成与价格运行规则 (包括作价原则、办法)、反不正当竞争行为、公平交易及平等竞争规则、发展联合及规模经营规则、诚实信用文明经营规则等。具体讲，应突出以下几点：
1．适当提高煤炭行业的进入壁垒度。煤炭行业资源及技术占有、销售渠道和市场占有的实现等都要求煤炭行业具有较高的壁垒度，不能谁都能干。结合煤矿的关井压产整顿工作，建议大幅度地提高矿产资源费的收取标准，不断强化矿产资源勘探和开发过程中的市场化趋向。同时，运用价费、税收、基金等手段，使小煤矿的成本接近大中煤矿，无暴利可图，有利于大中小矿协调平衡发展，也有可能限制一部分危害较大的小煤矿的发展。此外，要严格煤矿开采和煤炭经营的资格认证，严厉打击假经销、实代销的不正当经营行为，明确具备什么样的条件才能进行煤炭经销；否则不准经销，只能代销、代发。
2．不断完善产销体制。新组建的公司可通过销售代理、经销制，积极推进地方煤炭产销一体化，尤其对铁路、公路出省煤炭继续实行联合销售。同时，允许具有铁路专用线、有一定生产规模的地方煤矿自销出省煤，省内用煤(大电厂除外)全部放开，取消煤卡和各项收费，物畅其流。
3．在价格的形成和利益的分配上，要注意保护煤炭生产者的利益。在具体操作中，一要适当控制代理、经销费率，促使经销部门转变机制，变压力为动力；二是统配煤与地方煤的实际价格水平不能悬殊太大，否则不利于均衡协调发展。
4．打破地区封锁和市场限制，使国有煤炭企业与其他所有制性质的企业开展公平竞争。要与整顿市场经济秩序、反对运输垄断结合起来，保证国有煤炭企业的煤炭运输落实到位。培育和建立开放、竞争、公平、有序的煤炭市场价格形成机制，对放开后的市场进行有效监管，反对价格垄断、价格联盟和价格歧视，防止发生新的市场垄断现象(尤其是政府垄断)和行业利益分配不公。
5．进行煤炭外贸体制改革，扩大企业出口自主权。降低出口环节费用，使煤炭企业能够充分利用国际国内两个市场的调节和互补作用，实现效益最大化的目标。
6．从减免税费、减免基金、清费治乱入手，切实把煤炭产销企业的负担降下来。
7．加强法制建设，加大执法力度。加强与市场经济体制相配套的法制建设，加大执法力度，以整顿秩序，规范行为，保证各项政策切实落到实处，消除煤炭生产和流通无序竞争的状况。
四、要加强煤炭市场价格的宏观调控
近几年，各级政府通过关井压产，控制煤炭生产总量，取得了积极的效果，煤炭价格呈现出恢复性增长的势头。但从长期看，应逐步减少使用行政手段，更多地运用经济手段，对煤炭市场进行综合调控。政府对煤炭市场的调控应把握以下原则：
调控的目标应放在促进煤炭工业的持续发展和供需总量控制，而不是“卖方市场”下，限制流通，防止利益的外流；从过分偏好产量的多少转变为产需、产销的平衡，从过分偏好基金收缴多少转变为煤炭工业是否在健康、持续发展；
――调控的侧重点应由“卖方市场”下注重管住价格转变为“买方市场”下注重规范市场竞争秩序和市场主体的价格行为，注重培育和塑造市场机制能正常发挥作用的条件和环境。
――调控的手段上要由过去的管死价格转变为差率、限价，尽量减少政府对微观的干预程度，加强对宏观的引导，更多地运用调节基金等间接手段以调节生产和销售。
――调控的机制上由过去注重考虑企业的生存发展能力、一类企业一种政策，甚至是一个企业一种价格政策，转变为促进产量、产品结构改善，更多地引入竞争机制，促进国统矿和煤运公司机制的转换。
――在具体调控过程中要注意区分与衔接垄断与竞争、国内与国际市场价格、煤炭与其它能源替代品之间的变化等。
就山西省而言，近期调控措施主要有以下几点：
1．充分利用现有的价格、收费、基金、税收、技改投资等政策，向不同的煤炭企业倾斜。对不同所有制、不同规模的煤炭企业采用不同的台阶式倾斜政策，以一个合力实现政府的意志和目标。更多地用经济杠杆体现政府鼓励什么、扶持什么、限制什么。近期以国有煤炭企业机制转换和继续关井压产目标为主具体体现“改大抑小、调整煤炭产量结构”的方针。在市场调控上应充分发挥集团化煤炭企业在生产、销售中的主导作用。
2．设立山西煤炭市场调控基金。在山西地方煤炭专项基金中，过去规定，煤炭生产补贴款主要用于地方重点煤矿的技术改造和重点产煤县小煤矿的联营改造，专项维简费主要用于地方煤矿防火救灾、瓦斯治理和安全技措项目，两项合计吨煤15元。很显然，这两项基金都是在计划经济且煤炭供不应求的条件下制定的。在现阶段，主要应由企业来负担，不应作为上述专项基金的主要用途。况且，这种普遍征收、个别使用的做法也失公平。一种可取的做法是“将上述煤炭专项基金转为煤炭市场调控基金”，主要用于对煤炭产量的调控，以尽量保持全国煤炭市场供求平衡的状态。从煤炭市场调控基金的规模看，如仍按现有政策执行每年可征收近20亿元，也有这个能力进行调控。具体办法可采用类似美国农业的“休耕”制度，即省政府根据全国煤炭市场的供求预测，提前做出全年的煤炭生产计划，包括是增加产量还是减少产量，并相应分解到各县市以至于各煤矿。如果是减少产量，则给煤矿生产者一定额度的生产补贴(比如吨煤20元)，以弥补因停产或降低产量，在维护巷道、抽放瓦斯、排除积水等方面增加的支出和成本。对关闭、破产煤矿，也考虑给予一定的补贴。
3．利用价格、基金等杠杆，培育和扩大省内用煤的需求。主要方面来讲，一个是焦炭用煤需求。可根据积极发展大型焦炉、改造中型焦炉、限制小型焦炉和改良焦炉、取缔土焦炉的基本原则，对焦炭分类减免基金、税费等措施，以降低其负担，提高竞争能力，从而带动对煤炭需求的回升。另一个是电力用煤需求。几年后，山西省电力装机容量将达到2000万千瓦，是现在的一倍。为了多鼓励用电，初步考虑适当降低高耗能企业及用电大户的电价。同时可以起到一举三得的效果：提高了山西省高耗能产品和行业的竞争能力，促进了电力的直接需求，从而促进了对煤炭需求的增长。
4．充分发挥行业组织作用，努力提高企业的应变、协调、自律能力。建议成立由有关各方参加的山西煤炭价格协会，或者叫做山西煤炭商会，性质为半官半民、全省性质，主要职能是研究煤炭市场动向，提供信息，协调解决有关产量、价格及利益分配等矛盾问题，逐步成为既能沟通政府与企业以及企业与企业、行业组织与行业组织、省内与省外之间的联系，又能维护煤炭市场公平竞争的社会民间组织，在促进企业应变能力、协调控制能力和价格自律等方面发挥其应有的作用。这个行业组织机构，类似“欧洲煤钢联盟”或“欧佩克石油组织”。为此，建议政府授权于该组织机构上述有关职权，尤其是协助政府同煤矿签订生产计划合同，提出使用煤炭价格调控基金的使用计划等权力。
作者：山西省物价局价格研究所 段治平 中国煤炭经济学院 杨树莲
一、放开煤炭价格就意味着要逐步减少政府对市场的干预程度
电煤政府指导价格的最终放开，标志着煤炭价格的全面放开。煤炭价格放开后，政府、煤矿、用户之间协调的依据是供需关系和市场规律，政府只能通过经济政策而不能用行政命令直接干预企业之间的供需关系。过去许多经验教训已经证明，政府行为的过多介入很容易使价格放开政策变形。市场经济条件下，煤炭价格应该在市场中发现、形成并灵敏地反映市场上煤炭的供求状况，进一步指导煤炭的生产经营活动。
过去10多年来，山西煤炭在全国煤炭市场占有非常重要的主导地位，其产量占全国煤炭产量近四分之一，山西煤炭外调量占全国省区外调量的70％左右。这在很大程度上是由于自然资源的相对集中而形成的。我们所担心的或所反对的，是滥用垄断地位而不是垄断地位本身。在今年全国煤炭订货会上，基于全国煤炭市场供求基本平衡、局部偏紧、煤炭价格恢复性增长等因素，山西省由政府出面，按区域和煤种进行联合、统一谈判、统一订货，严禁所谓的各自为政的分散主义和小团体主义，吨煤平均价比上年合同价提高了18.69元，比上年末提高了12.1元。这是继1997年煤炭价格开始下跌并连续4年疲软的情况下，出现的价格上涨，对产煤省区来说，当然是――件好事。但在煤炭价格放开后，继续由政府出面，坚持统一领导，采取分区域分煤种进行统一谈判、联合订货的办法，形成“政府主导型”的价格，就显得不妥，有价格垄断、价格联盟或价格串通的嫌疑，至少不能长久下去。换句话讲，如果仍然坚持政府主导型的市场模式就不要放开价格。
当前的主要问题是政企分离，打破行政性垄断，营造或界定适合煤炭市场特点的独立自主的市场主体，为真正的公平竞争创造条件。
二、煤炭市场价格形成主体只能是企业，当务之急是如何确立煤炭市场运行的主体地位
从需求方的角度看，电煤价格放开以及“厂网分开，竞价上网”等电力体制的改革，对行政性质的电力燃料采购体制形成有力冲击，电力资本的联合兼并，或以资本为纽带的采购体制将会因此形成，从而在市场上提高与煤炭企业的竞争力量。随着竞争和共同生存发展的需要，煤电资本联合兼并也将会实现，电煤销售、采购、运输、流通环节将会出现一系列变化。
从供给方角度看，我国从1992年开始逐步放开煤炭价格，虽然经历了从卖方市场到买方市场的转变，但一直未能形成一套理想有序的价格体制。尤其是国有统配煤矿下放地方后，煤炭生产经营体制发生了较大的变化，山西成立了焦煤、动力煤等以煤种为主的跨区域的集团公司，但困难和问题不少，矛盾重重，多头竞争和价格秩序混乱的问题没有得到根本的解决，资产及产能的规模不够大，对市场价格的影响力不够大。所谓正确界定市场主体，就是对现有的煤炭产运销体制进行改革。针对煤炭生产流通特点，在构造煤炭市场卖方主体结构时，应以煤炭生产企业为主导，而以其它煤炭经营者为辅助，在此基础上通过政府授权，对现有的国有资产重组，适当提高煤炭市场卖方主体的集中度，抑制过度竞争。通过发展更加紧密广泛的联合，加快煤炭资本融合兼并的步伐，加强提高对市场资源社会资本的充分利用，提高市场运营效率和行业核心竞争力。
就山西而言，应组建煤炭集团公司，其经营目标应该定位在：从行业上是煤、电、路，甚至包括煤成气、石油、天然气等能源产业；从地域上是跨地区性的，加快煤炭工业同西部省份的合作，如资源审批、煤矿的联合、兼并等，甚至是跨国性的国际化经营。同时，要坚持以下两点：
1、考虑到现有的煤管局仍为政府机构改革的过渡形式，公司的设立应以其为主，煤管局和煤运公司现有的行政职能全部划出，仅承担煤炭的生产经营与资本运营等职能。划出去的职能分别由政府有关经济部门承担。
2、原国有统配矿与各级煤运公司在内部运营上，不准交叉，保持平行，以保证政府对不同所有制、不同生产规模矿井实行不同政策的贯彻实施。
三、政府的主要职责是定规则、当裁判
煤炭市场规则，尤其是价格运行规则，是市场机制正常运行、规范煤炭市场主体行为、保证市场运行有序的基本准则。要重新审视过去卖方市场下的一些政策，按市场机制的要求，制定市场组建规则、进入或退出市场规则、价格形成与价格运行规则 (包括作价原则、办法)、反不正当竞争行为、公平交易及平等竞争规则、发展联合及规模经营规则、诚实信用文明经营规则等。具体讲，应突出以下几点：
1．适当提高煤炭行业的进入壁垒度。煤炭行业资源及技术占有、销售渠道和市场占有的实现等都要求煤炭行业具有较高的壁垒度，不能谁都能干。结合煤矿的关井压产整顿工作，建议大幅度地提高矿产资源费的收取标准，不断强化矿产资源勘探和开发过程中的市场化趋向。同时，运用价费、税收、基金等手段，使小煤矿的成本接近大中煤矿，无暴利可图，有利于大中小矿协调平衡发展，也有可能限制一部分危害较大的小煤矿的发展。此外，要严格煤矿开采和煤炭经营的资格认证，严厉打击假经销、实代销的不正当经营行为，明确具备什么样的条件才能进行煤炭经销；否则不准经销，只能代销、代发。
2．不断完善产销体制。新组建的公司可通过销售代理、经销制，积极推进地方煤炭产销一体化，尤其对铁路、公路出省煤炭继续实行联合销售。同时，允许具有铁路专用线、有一定生产规模的地方煤矿自销出省煤，省内用煤(大电厂除外)全部放开，取消煤卡和各项收费，物畅其流。
3．在价格的形成和利益的分配上，要注意保护煤炭生产者的利益。在具体操作中，一要适当控制代理、经销费率，促使经销部门转变机制，变压力为动力；二是统配煤与地方煤的实际价格水平不能悬殊太大，否则不利于均衡协调发展。
4．打破地区封锁和市场限制，使国有煤炭企业与其他所有制性质的企业开展公平竞争。要与整顿市场经济秩序、反对运输垄断结合起来，保证国有煤炭企业的煤炭运输落实到位。培育和建立开放、竞争、公平、有序的煤炭市场价格形成机制，对放开后的市场进行有效监管，反对价格垄断、价格联盟和价格歧视，防止发生新的市场垄断现象(尤其是政府垄断)和行业利益分配不公。
5．进行煤炭外贸体制改革，扩大企业出口自主权。降低出口环节费用，使煤炭企业能够充分利用国际国内两个市场的调节和互补作用，实现效益最大化的目标。
6．从减免税费、减免基金、清费治乱入手，切实把煤炭产销企业的负担降下来。
7．加强法制建设，加大执法力度。加强与市场经济体制相配套的法制建设，加大执法力度，以整顿秩序，规范行为，保证各项政策切实落到实处，消除煤炭生产和流通无序竞争的状况。
四、要加强煤炭市场价格的宏观调控
近几年，各级政府通过关井压产，控制煤炭生产总量，取得了积极的效果，煤炭价格呈现出恢复性增长的势头。但从长期看，应逐步减少使用行政手段，更多地运用经济手段，对煤炭市场进行综合调控。政府对煤炭市场的调控应把握以下原则：
调控的目标应放在促进煤炭工业的持续发展和供需总量控制，而不是“卖方市场”下，限制流通，防止利益的外流；从过分偏好产量的多少转变为产需、产销的平衡，从过分偏好基金收缴多少转变为煤炭工业是否在健康、持续发展；
――调控的侧重点应由“卖方市场”下注重管住价格转变为“买方市场”下注重规范市场竞争秩序和市场主体的价格行为，注重培育和塑造市场机制能正常发挥作用的条件和环境。
――调控的手段上要由过去的管死价格转变为差率、限价，尽量减少政府对微观的干预程度，加强对宏观的引导，更多地运用调节基金等间接手段以调节生产和销售。
――调控的机制上由过去注重考虑企业的生存发展能力、一类企业一种政策，甚至是一个企业一种价格政策，转变为促进产量、产品结构改善，更多地引入竞争机制，促进国统矿和煤运公司机制的转换。
――在具体调控过程中要注意区分与衔接垄断与竞争、国内与国际市场价格、煤炭与其它能源替代品之间的变化等。
就山西省而言，近期调控措施主要有以下几点：
1．充分利用现有的价格、收费、基金、税收、技改投资等政策，向不同的煤炭企业倾斜。对不同所有制、不同规模的煤炭企业采用不同的台阶式倾斜政策，以一个合力实现政府的意志和目标。更多地用经济杠杆体现政府鼓励什么、扶持什么、限制什么。近期以国有煤炭企业机制转换和继续关井压产目标为主具体体现“改大抑小、调整煤炭产量结构”的方针。在市场调控上应充分发挥集团化煤炭企业在生产、销售中的主导作用。
2．设立山西煤炭市场调控基金。在山西地方煤炭专项基金中，过去规定，煤炭生产补贴款主要用于地方重点煤矿的技术改造和重点产煤县小煤矿的联营改造，专项维简费主要用于地方煤矿防火救灾、瓦斯治理和安全技措项目，两项合计吨煤15元。很显然，这两项基金都是在计划经济且煤炭供不应求的条件下制定的。在现阶段，主要应由企业来负担，不应作为上述专项基金的主要用途。况且，这种普遍征收、个别使用的做法也失公平。一种可取的做法是“将上述煤炭专项基金转为煤炭市场调控基金”，主要用于对煤炭产量的调控，以尽量保持全国煤炭市场供求平衡的状态。从煤炭市场调控基金的规模看，如仍按现有政策执行每年可征收近20亿元，也有这个能力进行调控。具体办法可采用类似美国农业的“休耕”制度，即省政府根据全国煤炭市场的供求预测，提前做出全年的煤炭生产计划，包括是增加产量还是减少产量，并相应分解到各县市以至于各煤矿。如果是减少产量，则给煤矿生产者一定额度的生产补贴(比如吨煤20元)，以弥补因停产或降低产量，在维护巷道、抽放瓦斯、排除积水等方面增加的支出和成本。对关闭、破产煤矿，也考虑给予一定的补贴。
3．利用价格、基金等杠杆，培育和扩大省内用煤的需求。主要方面来讲，一个是焦炭用煤需求。可根据积极发展大型焦炉、改造中型焦炉、限制小型焦炉和改良焦炉、取缔土焦炉的基本原则，对焦炭分类减免基金、税费等措施，以降低其负担，提高竞争能力，从而带动对煤炭需求的回升。另一个是电力用煤需求。几年后，山西省电力装机容量将达到2000万千瓦，是现在的一倍。为了多鼓励用电，初步考虑适当降低高耗能企业及用电大户的电价。同时可以起到一举三得的效果：提高了山西省高耗能产品和行业的竞争能力，促进了电力的直接需求，从而促进了对煤炭需求的增长。
4．充分发挥行业组织作用，努力提高企业的应变、协调、自律能力。建议成立由有关各方参加的山西煤炭价格协会，或者叫做山西煤炭商会，性质为半官半民、全省性质，主要职能是研究煤炭市场动向，提供信息，协调解决有关产量、价格及利益分配等矛盾问题，逐步成为既能沟通政府与企业以及企业与企业、行业组织与行业组织、省内与省外之间的联系，又能维护煤炭市场公平竞争的社会民间组织，在促进企业应变能力、协调控制能力和价格自律等方面发挥其应有的作用。这个行业组织机构，类似“欧洲煤钢联盟”或“欧佩克石油组织”。为此，建议政府授权于该组织机构上述有关职权，尤其是协助政府同煤矿签订生产计划合同，提出使用煤炭价格调控基金的使用计划等权力。
作者：山西省物价局价格研究所 段治平 中国煤炭经济学院 杨树莲
