对钢铁等行业过度投资宏观调控举措的解读

    新春刚过，对钢铁、电解铝、水泥这３个行业就有了新的大动作。
    ２月４日，国务院召开了严格控制部分行业过度投资电视电话会议。国务院副总理曾培炎在会上亲自作了部署。他指出：“制止钢铁、电解铝、水泥行业过度投资，是党中央、国务院加强和改善宏观调控，保持国民经济平稳较快发展的重要举措。”
    调控，国家不得不为
    为什么国家将一盘冷水泼向钢铁、电解铝和水泥？事出有因。
    ２００３年年底，我国钢铁生产能力达到２．５亿吨，目前在建能力约０．８亿吨，预计两年后将形成３．３亿吨钢铁生产能力，大大超过２００５年市场预期需求。此外，据国家发改委的不完全统计，各地拟建能力还有０．７亿吨。
    有关专家指出，钢铁是资金、资源和能源密集型产业，吞吐量大，污染重，耗水多。国家发改委对目前钢铁行业的评价则是：“钢铁工业出现生产能力过剩、铁矿资源不足、布局不合理、结构性矛盾突出等问题”，“我国钢铁工业低水平扩张、粗放经营的状况已难以为继”。
    电解铝方面，到２００２年年底，全国电解铝生产能力５４６万吨，当年产量４３５万吨，我国已成为世界上最大的电解铝生产国和氧化铝消耗国。目前，全国仍有不少在建电解铝项目，预计２００３年年底，全国电解铝生产能力将超过７００万吨。按目前发展态势，２００５年电解铝产能将超过９００万吨，远远超过２００５年全国电解铝预计消费量６００万吨的水平。
    有关专家对此的预测则是：电解铝行业将出现总量严重过剩和市场过度竞争，加剧铝土矿和煤炭资源的消耗，严重污染环境，甚至引发一系列经济和社会问题。
    水泥虽然暂时生产总量过多的问题不明显，但是其结构性问题却颇为严重。一是水泥总量中有７５％是立窑等落后工艺生产的，少数地区出现新建落后立窑、已淘汰的小水泥死灰复燃等现象；二是局部地区新上项目过于集中，生产能力增长过快，市场出现恶性竞争；三是大量立窑水泥企业石灰石矿资源利用率只有４０％，严重浪费资源，污染环境。
    据有关部门对钢铁、电解铝、水泥这３个行业发展现状分析，若是任由盲目投资、低水平重复建设和非法生产现象继续下去，将会对这３个行业自身以及整个经济运行造成严重影响。
    首先，这３个行业的在建项目生产能力大大超过预期需求，必然导致生产能力过剩，市场无序竞争。以电解铝为例，由于产量增加过快，均价已由２０００年每吨１６４２０元降至２００２年的１３５５３元。
    其次，这３个行业都是资源和能源密集型产业，生产越多则对资源消耗愈大。如果目前所有在建氧化铝项目投产，全国５．４亿吨的铝土矿资源只够开采９年左右；若乱采乱挖，可能只要五六年，我国的铝土矿资源将会消耗得干干净净。
    再者，作为高污染行业，过度投资必然带来对环境的过度污染。钢铁生产产生的转炉煤气、烟尘颗粒、废水，电解铝生产排放的氟化氢等，都将因产量的增加带来污染总量的激增。
    此外，盲目投资将带来巨大的金融风险和其他方面的隐患。钢铁、电解铝和水泥项目的资金占用都非常大，而投资者又多是利用银行贷款和国债资金，一旦国内外市场波动，金融风险随之而来。
    调控，国土资源部门不能置身事外
    ３个行业投资过热，原因多多。不过，最重要的，也是我们不得不承认的，就是市场之手对资源配置的作用所致——国内外市场上钢铁、电解铝和水泥价格上涨。２０００年美国一些电解铝厂停产，带动铝价上涨；近两年我国在拉动内需的政策下，基础设施建设和房地产快速发展，钢铁和水泥在一些地方出现短缺，价格一路上扬。在静态思维下，一些地方政府和企业没有考虑到市场的变化，还依然认为投资这３个行业能够获得丰厚的回报。
    有一种观点认为，现在是市场经济，是竞争时代，投资风险已由投资者自负，国家没有必要对投资特别是民营企业投资进行调控，这无疑是迷信市场调节的全能作用。殊不知，市场经常滞后，市场调节也有失灵的时候。更何况，钢铁、电解铝、水泥等涉及宏观经济运行、环境保护和人民身体健康，完全可以依据《行政许可法》进行行政许可，进行宏观调控。
    毫不掩饰，这３个行业的低水平重复建设现象也同时暴露出了国土资源管理工作中存在不少问题。
    首先，是一些地方党委、政府的发展观问题。在不少地方的中长期规划中，都将钢铁、电解铝等作为当地的支柱产业，不顾市场需求和外部条件，采取多项优惠政策吸引投资。某县违规建钢铁厂，将近千亩猕猴桃果树全部砍掉，而当地的矿石等原料主要靠进口和外地运来。许多地方只是追求短期的经济效益，而不顾环境保护、资源保护和可持续发展。
    其次，是一些地方国土资源管理部门监管存在问题。在用地管理中，对于工业项目特别是重点项目的控制不够严格。对于钢铁、电解铝、水泥这些投资较大的行业，地方政府都会将其列入重点项目，自然就要求国土资源管理部门提供用地保障。即便没有通过审批的项目，或是用地已经超过计划指标的项目，一些国土资源管理部门在政府的压力下也不得不办理用地手续。
    同时，对矿产资源开发的监管也有不到位的地方。这３个行业都严重依赖于矿产资源，但是投资者对此的漠视，反映了获取矿产资源的低门槛和低代价。在掠夺式开采矿产资源的情况下，一些矿产品的价格与价值严重背离，这不能说与国土资源管理没有关系。
    再者，是信息不够快捷、通畅、准确。任何工业企业的设立，都离不开土地，土地应该是经济发展的一个“晴雨表”，从不同行业的用地上，可以对行业的发展有一个基本判断，由此来采取相应措施予以引导；而钢铁、电解铝、水泥都涉及矿产，资源开采量和市场价格也能反映出行业发展是否健康，这两方面的信息发布工作，目前显然还做得很不够。
    国土资源管理部门，作为政府的职能部门，且工作中亦存在不到位的地方，在国家对这３个行业的宏观调控中，注定不可能置身事外。
    调控，国土资源管理部门大有作为
    面对如此形势，中央毫不犹豫地伸出了宏观调控之手。
    据了解，去年１２月，国家发改委向国务院上报了《关于制止钢铁、电解铝、水泥工业盲目发展若干规定的通知》。在今年２月４日的电视电话会议前，国务院正式予以转发。
    《通知》对制止钢铁、电解铝、水泥行业盲目投资提出了明确要求，并且责令国土资源部、人民银行、环保总局等部门要采取相应措施，迅速遏制盲目投资、低水平重复建设的势头，促进这些行业健康发展。
    在这些措施中，国土资源管理方面的措施有着相当大的分量。国土资源部部长孙文盛在当天的电视电话会议上说：“及时采取综合措施，制止这些行业过度投资和重复建设，是保证经济平稳运行，社会长治久安，实现全面、协调和可持续发展的必然要求，是树立和落实科学发展观的必然要求。”他要求各级国土资源行政主管部门要“认清宏观调控职责”，“严格对资源特别是土地资源管理，提高参与宏观调控的能力”。
    在《通知》中人们可以看到，从用地到采矿，国土资源管理工作将在制止这３个行业的盲目投资中发挥强大作用。
    在用地上，国土资源部门又一次重申，钢铁、电解铝和水泥项目的新建和扩建，必须符合土地利用总体规划，纳入土地利用年度计划，用地规模必须符合国家标准，农用地转用和征用必须按照法定程序、权限办理手续。这是一种普遍要求，是对任何行业在任何发展阶段的要求。
    针对这３个行业的具体情况，国土资源部门还将采取略有不同的措施：对于钢铁行业，未经依法批准擅自开工建设的，要停止建设，并依法收回土地，不能收回土地的，要依法进行处罚；对于电解铝行业，凡不符合产业政策和发展规划的项目，国土资源行政主管部门不得办理建设用地和采矿许可等手续；新建、扩建水泥项目的用地要严格管理。
    在矿产资源方面，国土资源管理部门则要严格审批铝土矿的勘查许可证，严格控制新建铝土矿山，确保石灰石及配料采矿权布局合理，合理开发利用石灰石资源。
    就国务院采取的种种措施，有专家认为，随着我国不断融入ＷＴＯ，行政审批的色彩将越来越淡；金融体制改革的深化，也将使政府对商业银行的贷款控制有所放松，因此，最终能真正发挥重要作用的就是国土资源管理部门。控制住用地和矿产开采，就等于让钢铁、电解铝、水泥的盲目投资成为“空中楼阁”、“无米之炊”。这既对国土资源管理部门寄予厚望，也加重了国土资源管理部门在这次宏观调控中肩上的担子。
    除了宏观政策，国土资源部将采取具体措施。国土资源部已经要求，对涉及新建钢铁联合企业、独立炼铁厂、炼钢厂项目的建设用地，如果没有国务院的批准，要一律停止农用地转用和征用；电解铝项目的用地，必须经过国家投资主管部门的批准。在２００５年年底前，没有国家有关部门的核准，铝土矿的采矿许可证一律不得办理。
    不过在当前，首要的是搞好对钢铁、电解铝、水泥投资建设项目的清理工作。
    在２月４日的电视电话会议上，国务院领导表示要跟踪检查到底，以观其效。国土资源部将参与国务院派出的联合检查组，赴重点地区，主要针对各地对钢铁、电解铝、水泥投资建设项目的清理情况，进行督促检查。
    检查组的火力将集中在重点地区，特别是近几年产量增长较快的地区。不过有关资料显示：“缺水的华北、企业数量过多的华东等地又自行建设了一大批新的生产企业，使钢铁工业的布局出现了新的扭曲”；“国家对河北、山东、浙江、江苏、福建、广东、广西等沿海具备建大厂条件的资源需统一规划，合理布点”。由此可基本判断，国务院检查的重点将集中在以上地区。
    清理的项目范围将主要针对“已建、在建、拟建钢铁、电解铝、水泥项目”。清理措施包括，对于凡不符合国家产业政策、未经审批、违规或越权审批的项目，各级土地行政主管部门不得批准用地?含各类开发区已征用土地?，环境保护行政主管部门不得审批其环境影响报告，海关对引进设备不予免税，工商管理部门不予登记，质检部门不得发放生产许可证，证监会不得批准股票上市、扩股、配股，电力部门不得供电。国务院联合检查组出发日期尚未确定，“先由地方上报清理结果，然后派检查组督查”。
    显然，在这次声势浩大的宏观调控行动中，这３个行业盲目投资的冲动如果得不到制止，就不会收兵。