【核心观点】
“十四五”规划要求到2025年我国单位GDP能耗和单位GDP二氧化碳排放分别比2020年下降13.5%、18%。离完成“十四五”计划还有一年半，截至2023年底，单位GDP能耗和单位GDP二氧化碳排放分别累计降低7.3%（扣除原料用能和非化石能源消费量）、4.9%，数字上看离完成“十四五”目标仍有差距。其中，2020-2023年中国能源消费量、二氧化碳排放量由于卫生事件影响的经济动力转换，增速有所加快，尤其2023年我国碳排放强度反弹。
今年5月国务院印发《2024-2025年节能降碳行动方案》，要求尽最大努力完成“十四五”节能降碳约束性指标。我们分析认为，近年能耗强度和碳排放强度进度滞后主要受疫情、天气等因素的扰动，在排除这些因素干扰后，2024年《方案》提出的节能降碳目标虽有压力但实现可期。
同时，“十四五”期间中央深改委正逐步推动能耗双控转向碳排放双控。由此，本文梳理了中国节能降碳指标及相关政策，表明环境政策及其指标不断优化调整反映了经济社会发展和模式不断升级的进程。
【正文】
2023年底发改委发布的“十四五”规划中期评估报告显示，20个约束性指标中有4个滞后指标，其中包括单位GDP能源消耗降低、单位GDP二氧化碳排放降低。为此，2024年5月国务院印发《2024-2025年节能降碳行动方案》，细化“十四五”剩余两年的节能降碳目标，要求：“2024年单位GDP能源消耗和二氧化碳排放分别降低2.5%左右、3.9%左右，重点领域和行业节能降碳改造形成节能量约5000万吨标准煤、减排二氧化碳约1.3亿吨。2025年，重点领域和行业节能降碳改造形成节能量约5000万吨标准煤、减排二氧化碳约1.3亿吨，尽最大努力完成“十四五”节能降碳约束性指标。”
一、“十四五”节能降碳走到了哪里?
最新数据显示，2012-2023年，中国以年均3%的能源消费增速撬动了年均超过6%的经济增长，单位GDP能耗下降26.8%，单位GDP二氧化碳排放下降超35%，节能降碳成绩斐然。但随着能源消耗强度下降，继续缩减的难度和挑战也随之增加。对《2024-2025年节能降碳行动方案》提出的节能降碳目标进行评估：2024年完成能耗强度和碳排放强度下降目标的压力不大。
1.能耗目标：2024年完成能耗强度下降目标的难度不大
在原有统计口径下，2023年较2020年能耗强度仅下降2.3%左右。《“十四五”节能减排综合工作方案》对能耗指标进行调整，新增可再生能源电力消费量及原料用能不纳入总量考核。2024年5月发改委有关负责人表示“十四五”前三年全国能耗强度（扣除原料用能和非化石能源消费量）累计降低约7.3%，2021-2023年均下降2.5%，所以2024年能耗强度下降2.5%在可实现范围内。
2020—2023年能源消费增长提速的主要原因可能是疫情扰动：能耗较低的服务业等增长受阻，而能源密集型的制造业仍快速增长。因此，排除疫情影响后，服务业增长改善，今年完成能耗强度下降目标的难度不大。
2.碳排放目标：2024年完成碳排放强度下降目标稍有挑战但压力不大
2023年二氧化碳排放量同比增长9.78%，碳排放强度也有所回升，二氧化碳排放增长主要由水电短缺和疫情后恢复驱动：
1）2022年中到2023年中，中国连续12个月降水量低于平均水平，2023年中国水力发电量下降4.9%左右，近20年降幅最大。
2）据IEA测算，2023年初中国疫情全面放开后，公路客运公里数同比增加约50%，汽油消费总量增加10%，重新开放导致了约5000万吨碳排放。
2024年雨水较往常偏多，水力发电量回升。由于发电与供热是中国最主要的碳排放部门，水电增量有利于电力部门碳排放量下降，或能带动全国二氧化碳排放量结构性下降。在2023年高碳排放基数下，2024年实现碳排放强度下降3.9%（类似2021年水平）虽有挑战，但压力不是很大。
二、能耗控制政策演变及其内在逻辑
自2006年我国节能降碳之路大致经历了三个阶段：能耗强度单控期（2006-2015）、能耗双控期（2016-2020）、能耗双控向碳排放双控过渡期（2021至今），各阶段分别对应了中国改善粗放经济发展模式，解决环境污染问题，以及进入高质量发展阶段的需要。
我国节能降碳指标及政策演变反映了中国经济社会发展进程及内在需求的改变。随着碳排放体系的建立，政策端碳排放指标的重要性值得引起注意。
第一阶段：能耗强度单控——改善我国较为粗放的经济发展模式
21世纪初我国经济快速增长，尤其能源消耗占比最大的第二产业发展迅速，但资源使用效率较低，单位GDP能耗较高。因此，《“十一五”规划纲要》将单位GDP能耗纳入约束性指标，并提出“十一五”期间能耗强度下降20%的要求。随后，单位GDP能耗也逐步纳入地方政府及领导干部的考核标准。2010年，全国单位GDP能耗比2005年下降19.1%，以能源消费年均6.6%的增速支撑了国民经济年均11.2%的增速，取得较好成果。
第二阶段：能耗双控——环境保护的需要
2013年初，全国多地发生了大范围、长时间的雾霾，化石燃料的大量使用是造成环境问题的重要原因。同时，大量的能源需求也导致我国原油、天然气等能源进口量持续上升，能源对外依存度也随之攀高，国家能源安全面临较大压力。
在此背景下，2015年党的十八届五中全会正式提出能耗双控行动，不仅对单位GDP能耗降低提出要求，也对能源消耗总量进行限制。在能耗双控的施行下，2016年我国二氧化硫排放量显著下降，到2020年各地的PM2.5年均浓度也降至低位，环境问题得到有效改善。
第三阶段：从“能耗双控”向“碳排放双控”转变——进入高质量经济发展阶段
2020年9月，中国在75届联合国大会上明确提出2030年“碳达峰”与2060年“碳中和”目标。基于“双碳”目标，从“能耗双控”向“碳排放双控”过渡是我国发展战略从“能耗约束”向“碳排放约束”转变的必然趋势：
1）参与全球价值链的需要
为了应对全球气候变化，控制温室气体排放已成为全球共识，目前已有178个国家签署了《巴黎气候变化协定》，超过120个国家和地区提出了碳中和目标。碳排放已成为新一轮全球化产业竞争的关键因素。逐步完善碳排放评价体系，从能耗指标向碳排放指标过渡有利于中国衔接国际碳排放机制。
2）指标优化的需要
为了完成能耗强度下降目标，2021年夏季全国多地出现了大范围停电的现象，对居民生产生活都产生了严重影响。国务院及时对考核指标进行调整，可再生能源电力不再纳入能耗总量考核，凸显了对化石燃料的重点控制要求。“能耗”和“碳排放”虽为不同评价体系，但二者通过化石燃料消费紧密相连，控制好“碳排放”，就能同时解决“气候治理”和“能源短缺”两个问题。
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