《“十四五”节能减排综合工作方案》专家解读文章之四

近日，《“十四五”节能减排综合工作方案》（以下简称《方案》）由国务院印发实施，对“十四五”时期节能减排工作进行了系统部署，指出要以实施重点减排工程为抓手，压实各地区总量减排责任，推动形成有效减排能力，对于“十四五”时期加快绿色低碳发展、推动结构优化调整、提升环境治理水平具有重要意义。

一、坚持稳中求进，持续发挥污染减排重要作用

从“十三五”成功经验看，污染减排对于支撑生态环境质量改善、推进结构优化调整、促进经济高质量发展起到十分重要的助推作用。“十三五”时期，通过实施一批重大工程，有效减少了污染物排放，全面提升了污染治理水平，推动了环境质量改善。截至2020年年底，全国二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮排放总量比2015年累计分别下降25.5%、19.7%、13.8%、15.0%，地级及以上城市优良天数比例、地表水优良水体比例、劣V类水体比例、PM2.5平均浓度等生态环境质量约束性指标超额完成“十三五”目标，生态文明建设和生态环境保护从认识到实践发生了历史性、转折性、全局性的变化。

“十四五”时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。2021年中央经济工作会议指出，必须坚持稳中求进，调整政策和推动改革要把握好时度效，坚持先立后破、稳扎稳打。“十四五”时期，生态环境保护工作在战略上必须坚持稳中求进，统筹好发展和保护关系，把握好工作节奏，突出工作重点。

2021年11月，党中央、国务院印发实施《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》（以下简称《意见》），提出“十四五”期间主要污染物排放总量持续下降，并针对当前我国污染防治薄弱领域，部署了重污染天气消除、臭氧污染防治、柴油货车污染治理、城市黑臭水体治理、长江保护修复、黄河生态保护治理、重点海域综合治理、农业农村污染治理8个标志性战役。污染减排是深入打好污染防治攻坚战的重要抓手，对于持续改善生态环境质量具有重要意义。《方案》坚持稳中提质、稳中增效，提出到2025年化学需氧量、氨氮、氮氧化物、挥发性有机物排放总量比2020年分别下降8%、8%、10%以上、10%以上的目标要求，并针对产业、能源、交通运输和农业投入结构调整、重点行业治理和农业农村基础设施等部署了一系列任务举措，既是对《意见》目标的细化，也是对8个标志性战役的有力支撑。

二、突出重点难点，着力推进十大节能减排工程

当前，我国主要污染物排放量仍处于高位，化学需氧量、氮氧化物等主要污染物的排放量达到千万吨以上，挥发性有机物等污染物排放总量对空气质量的影响愈发凸显。地区间减排进展不均衡、不协调依然突出，环境治理水平参差不齐，生态环境质量的改善总体上还是中低水平的提升。《方案》聚焦影响环境质量的主要污染物，紧盯重点行业、重点领域、重点区域和短板弱项，将污染减排与节能降碳工作有机融合，组织实施节能减排重点工程，以大工程带动大治理、推进大减排，实现节能降碳减污协同增效，生态环境质量持续改善。

（一）突出三大结构，推进源头减排。《方案》围绕能源、产业、交通运输结构转型升级，部署实施煤炭清洁高效利用、重点行业绿色升级、交通物流节能减排、公共机构能效提升等4大重点工程，以结构优化调整推动解决一批污染治理的突出难题，从源头上减少主要污染物排放量。一是严格合理控制煤炭消费量增长，加快煤炭清洁高效利用，持续推动煤电机组超低排放改造，稳妥有序推进大气污染防治重点区域工业燃煤清洁能源替代，加大落后燃煤锅炉和燃煤小热电退出力度，加速推进能源清洁低碳高效发展。二是加强重点行业污染物深度治理，实施涂装类、化工类等产业集群分类治理，推动高炉—转炉长流程炼钢转型为电弧炉短流程炼钢，推进钢铁、水泥、焦化行业及燃煤锅炉超低排放改造，明确到2025年完成5.3亿吨钢铁产能超低排放改造。三是统筹“路、油、车”治理，加快大宗货物和中长途货物运输“公转铁”“公转水”，全面实施汽车国六、非道路移动柴油机械国四排放标准，基本淘汰国三及以下排放标准汽车，公共机构率先淘汰老旧车、率先采购使用节能和新能源汽车，着力提升交通运输轨道化、清洁化、电气化水平。

（二）聚焦三类区域，强化协同减排。《方案》从微观、中观、宏观3个层面，部署实施园区节能环保提升、城镇绿色节能改造、重点区域污染物减排3大重点工程，强化多污染物协同控制和区域协同治理。一是推动工业园区污染综合整治，引导工业企业向园区聚集，对管网问题导致进水浓度异常的污水处理厂开展整治，推动挥发性有机物、电镀废水及特征污染物集中治理等“绿岛”项目建设，通过化零为整、集中处理的方式，提高工业企业污染治理效率。二是因地制宜推动北方地区清洁取暖，大幅提升城镇清洁取暖比例，有序推进农村清洁取暖，通过取暖方式的变革减少北方地区城市和农村大气污染物排放。三是突出重点区域、重点流域污染减排，持续推进大气污染防治重点区域秋冬季攻坚行动，以大气污染防治重点区域及珠三角地区、成渝地区为重点推进挥发性有机物和氮氧化物协同减排，大气污染防治重点区域燃煤锅炉全面实现超低排放。持续打好长江保护修复攻坚战，着力打好黄河生态保护治理攻坚战，深入推进区域绿色低碳发展。

（三）补齐三个短板，拓展减排领域。《方案》根据污染减排新形势新要求，部署实施挥发性有机物综合整治、农业农村节能减排、环境基础设施水平提升3大重点工程，对挥发性有机物实施排放总量控制，污染减排实施范围进一步向乡镇和农村拓展延伸。一是以石化化工、工业涂装、包装印刷和油品储运销等行业领域为重点，强化全流程、全环节挥发性有机物综合治理，加大低挥发性有机物原辅材料和产品源头替代力度，溶剂型工业涂料、油墨使用比例分别降低20个百分点、10个百分点，溶剂型胶粘剂使用量降低20%，全面提升废气收集率、治理设施同步运行率和去除率。通过着力推进挥发性有机物和氮氧化物协同减排，加快补齐臭氧污染防治短板。二是强化农业面源污染防治，整治提升农村人居环境。推进农药化肥减量增效，整县推进畜禽粪污资源化利用，提高农村污水垃圾处理能力，明确到2025年，主要农作物化肥农药利用率达到43%以上，畜禽粪污综合利用率稳定在80%以上，农村生活污水治理率达到40%，加快补齐农业农村污染治理短板。三是加快构建集污水、垃圾、固体废物、危险废物、医疗废物处理处置设施和监测监管能力于一体的环境基础设施体系，形成由城市向建制镇和乡村延伸覆盖的环境基础设施网络，明确到2025年，新增和改造污水收集管网8万公里，新增污水处理能力2000万立方米/日，城市生活垃圾焚烧处理能力占比65%左右，加快补齐环境基础设施短板。

三、完善政策机制，落实落细重点减排工程实施

推进重点减排工程落地见效，全方位提升源头、过程和末端治理能力，推动形成长效减排机制，关键在于抓好落实。《方案》把握影响重点减排工程实施的关键因素、关键环节，出政策、建机制、搭平台，加大帮扶管理和政策支持力度，确保重点减排工程有序推进、取得实效。

（一）完善经济政策。《方案》从财政、金融、税费、价格等方面提出有针对性的政策措施，全方位支撑保障重点减排工程实施。一是各级财政加大节能减排支持力度，统筹安排相关专项资金支持节能减排重点工程建设，扩大中央财政北方地区冬季清洁取暖政策支持范围，建立农村生活污水处理设施运维地方各级财政投入分担机制。二是健全绿色金融体系，大力发展绿色信贷，支持重点行业领域节能减排，积极推进环境高风险领域企业投保环境污染责任保险。三是落实环境保护税收优惠政策，研究适时将挥发性有机物纳入环境保护税征收范围，建立健全城镇污水处理费征收标准动态调整机制。四是持续完善高耗能行业阶梯电价等绿色电价机制。

（二）强化过程管理。《方案》强化对重点减排工程实施的精细化管理。一是开展定期调度。建立重点减排工程调度机制，加强与排污许可、环评审批等制度衔接，定期对各地重点减排工程落实情况进行调度跟踪，全面掌握各省重点减排工程实施进展。二是加强过程跟踪。根据各省重点减排工程进展情况，分析研判减排形势，及时发现倾向性、苗头性问题，提出针对性、可操作性强的建议。三是强化监督考核。建立重点减排工程审核机制，强化对重点减排工程落实情况的监督。把总量减排目标任务完成情况作为污染防治攻坚战成效考核内容，压实减排工作责任。

（三）提升信息化水平。《方案》明确提出，提升总量减排核算信息化水平。充分发挥信息化引领和支撑作用，构建国家—省—市逐级贯通的主要污染物重点减排工程信息化管理系统，将四种主要污染物重点减排工程纳入调度范围，用信息化手段跟踪掌握重点减排项目实施进展，适时对减排数据进行统计、分析、评估，对各地减排工作实施督导、预警、检查，提高总量减排管理的科学性、准确性和有效性。

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