1-10月份，全国一般公共预算收入181526亿元，同比增长14.5%，两年平均增速7.0%；全国一般公共预算支出193961亿元，同比增长2.4%，两年平均增速1.2%；广义公共财政收支与狭义公共财政收支累计赤字分别为23131亿、12435亿元。
鉴于财政支出节奏较慢，预计2021年有望延续2020年的财政节支特征，节支资金有望超过5000亿元，加总超收的6000亿元，整体预估2021年财政超收节支规模有望超过万亿。
2021年，财政政策的财政后置特征明显，降杠杆、防风险、保持财政定力成为贯穿全年的主基调。2022年，外部环境更趋复杂严峻，国内经济恢复仍然不稳固、不均衡，对中国经济的支持更多将有赖于靠财政政策发力，2022年财政政策有望更为积极以托底经济，节奏前置，主要表现为支出结构优化和结构性减税。
一、2021年“超收节支”有望破万亿
2021年1-10月份，全国一般公共预算收入181526亿元，同比增长14.5%，增幅环比收窄1.8个百分点，两年平均增速7.0%。从单月来看，10月全国一般公共预算收入为17506亿元，环比增加3574亿元，同比增速-0.14%，相比9月的-2.1%有所回升。排除基数效应后的10月公共财政收入两年平均增速1.4%，增速环比上行0.2个百分点。10月财政收入增速在下半年持续下滑后首次反弹，但是仍然处于较低水平，反映了经济虽有所改善，稳增长压力却仍然存在。
前期经济景气和保市场主体政策有效呵护了税源和税基，企业盈利和居民收入的修复带动了税收的积极增长，叠加年内7000亿制度性减税显著低于2020年2.6万亿减税降费规模，共同促使今年上半年财政收入大幅领先时序进度。但7月以来受基期因素和经济下行影响，增速逐渐放缓。从年内的财政收入数据来看，全年财政支出预算完成度较高，截至10月末，财政支出预算完成已经达到91.8%，领先于时序进度8.5个百分点，为近年同期最高值，较去年同期提高3.9个百分点，较2019年提高4.7个百分点，全年完成度达标无虞。预计2021年全国财政收入有望突破20万亿，延续2020年的超收特征，规模或将超过6000亿。
1-10月份，全国一般公共预算支出193961亿元，同比增长2.4%，增幅环比扩大0.1个百分点，两年平均增速1.2%。从单月看，10月一般公共预算支出同比增速2.9%，相比9月的-5.3%显著回升，两年平均增速10.7%，远高于9月的-3.2%。10月支出单月预计应为年内最强月份，一是同比增速由9月的-5.3%显著回升至2.9%，两年平均增速也由前期的-3.2%大幅回升至10.7%；二是从支出进度视角来看，10月支出占比达5.9%，也高于2017-2020年同期水平。
从支出节奏看，前个10月完成财政预算支出进度的77.5%，整体仍慢于时序进度5.8个百分点。下半年财政重点关注“三保”支出和防风险，对增长支撑相对有限，1-10月教育、社会保障和就业、卫生健康支出分别增长4.8%、3.4%、2.3%。与之相对的是，与经济增长较为相关的预算内基建支出依旧相对较慢，1-10月城乡社区、农林水和交通运输同比增速为-0.9%、-6%和-4.4%，仍为负值，侧面印证支出缓慢。鉴于财政支出节奏较慢，预计2021年有望延续2020年的财政节支特征，节支资金有望超过5000亿，加总超收的6000亿元，整体预估2021年财政超收节支规模有望超过万亿，超收节支资金可结转结余至2022年使用。
财政赤字方面，1-10月广义公共财政收支赤字23131亿元，而1-9月赤字规模25628亿元，规模环比收窄2397亿元。1-10月狭义公共财政收支赤字12435亿元，赤字规模环比收窄2838亿元，去年同期为赤字30906亿元，同比大幅改善。1-10月全国政府性基金收入67459亿元，同比增长7.7%；支出规模78155亿元，同比下降8.7%；政府性基金收支赤字10696亿元，赤字规模环比增加341亿元。
二、2021年财政后置特征明显
2021年财政政策的主要特征表现为财政后置。2021年财政收入端呈现前慢后快的节奏，上半年新增专项债进度仅28%，远低于2019年的64%和2020年的59%。财政支出也呈现一定的后置现象，上半年财政支出同比增长仅4.5%，两年平均增长率只有-0.8%。三季度起，专项债发行和财政支出节奏有不同程度加快。
财政节奏的延后与上半年进一步严明财政纪律有关。4月21日，财政部召开2021年一季度财政收支情况网上新闻发布会，会议提出“加强专项债券管理，基于预算一体化管理系统，通过信息化手段对专项债券发行使用实行穿透式监管”。地方隐性债务监管的推进也带来一定影响。
财政节奏后置对2021年经济的影响主要有两方面。一方面，影响实体走势，财政后置导致建筑产业链表现较预期偏弱，内需从二季度开始逐步放缓。另一方面，财政后置影响了流动性。本来由财政投放、建筑产业链驱动信用派生的货币停留在银行体系，导致狭义流动性整体偏宽，高风险偏好下，利率在PPI上行阶段就出现抢跑式下行；四季度财政投放加快，反过来又带来利率的超基本面上行冲击。
三、2022年有望前置发力
跨周期调节基调之下，预计今年年底前的“财政后置”和2022初的“财政前置”将成为今明两年的核心逻辑。从长期来看，过往的逆周期调节对中国经济增长的边际拉动效用降低，且不可避免催生经济系统中的风险因素，跨周期调节则不拘泥于年度内的时空背景，可以将政策力度和效果平滑至更长的时间维度，着眼于长期均衡的经济增长，因此“十四五”期间的财政政策将延续这一政策特征，预计将在今年底明年初集中发力，托底下行区间的经济增速。7月30日召开的政治局会议要求，合理把握预算内投资和地方政府债券发行进度,推动今年底明年初形成实物工作量，“债在今年，投在明年”反映出2021年财政实际投资后倾，2022年财政前置窗口打开。
现阶段，中国经济的下行压力加大，2022年财政稳增长的诉求有所增加，预计2022年财政政策有望积极发力，赤字率或在3%左右（2021年为3.2%），赤字规模约3.5万亿左右，虽然赤字率有所降低，但考虑到今年未使用完毕的专项债将结转至明年初使用，财政支出仍将可观。我们预计，2022年财政发力将主要体现为支出结构优化和结构性减税，“十四五”重大项目新开工、绿色能源基础设施建设以及支撑居民消费，或均将成为财政支出重点。鉴于就小微企业经营受到大宗品和运费等多重成本上涨的冲击，财政有望进一步加大对小微企业、制造业的减税降费力度，缓解疫情和能源结构转型下带来的不均衡冲击。
11月5日，国家税务总局称今年前三季度全国新增减税降费9101亿元，该数字大超此前财政部“全年预计超过7000亿元”的预测。10月20日以来，管理层一个月内5次提及研究新的减税降费政策，2022年减税降费规模值得期待。
重大工程加快落实与建设项目扎实储备助力专项债项目提质增效。近年专项债拉动基建不及预期的一大原因是项目质量堪忧，而明年项目端有两大积极信号，有望边际提升项目质量：一方面，“十四五”重大工程项目加快落实。今年8月以来，发改委反复强调发挥好“十四五”规划纲要102项重大工程的牵引带动作用，加快将102项重大工程落实到具体的项目。另一方面是，专项债项目储备更扎实。今年8月份发改委即要求地方在10月底前上报2022年首批专项债项目，较往年提前了近两个月。
今年以来，专项债监管全面趋严，预计也将提升2022年专项债项目上报质量。如财政部6月在《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》中指出“对专项债券项目实行穿透式监管”。11月发布《地方政府专项债券用途调整操作指引》，强调专项债券资金使用应坚持以不调整为常态、调整为例外，严禁擅自随意调整专项债券用途，进一步完善专项债合规性。
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