《煤炭法》于1996 年颁布实施，当时处于煤炭计划经济时期，先后经历2009 年、2011 年、2013 年、2016 年四次修订，本次修订是颁布以来的第五次修订。1998年煤炭部撤销以后，随着煤炭市场改革不断推进，市场运行中的一些标准、规范与《煤炭法》的规定越来越不相符。2005年，原国家能源办组织对《煤炭法》中部分条款进行微调，但未公开。因此在2008年全球金融危机爆发后，2009 年我国煤炭成为净进口国，国内煤炭产消量增速由减缓转为大幅攀升，《煤炭法》根据当时市场运行的标准与规范进行了第一次修订。
图1：1998年-2019年我国原煤产量走势（单位：亿吨）
数据来源：国家统计局
图2：2000年-2019年我国煤炭消费（原煤）走势（单位：亿吨）
数据来源：国家统计局，我的钢铁网
2011、2013年两次修订，处于煤炭实行市场改革深入前后，煤炭价格高位运行后，在市场化改革政策影响下，价格快速回落。
数据来源：我的钢铁网
2016 年我国供给侧改革政策执行初期，煤炭行业去产能执行严格，去产能、减产量导致煤炭价格在经历了长达五年时间的下跌行情后，出现快速反弹，煤炭市场政策陆续出台，现行《煤炭法》滞后于实践要求，因此根据煤炭发展改革要求和实践需要，对煤炭法进行修改，因此当年的11月进行第四次修订。
二、最新《煤炭法》修订意见稿为煤炭市场更健康发展护航
2020年修订是颁布以来的第五次修订，主要从巩固供给侧结构性改革成果、完善煤炭市场体系制度建设、统筹煤炭产供储销体系建设、强化规划和标准在行业治理中的作用、加强煤炭综合利用和生态保护 5 个方面进行修订，同时删除了一些与时代发展不相符的条款。
1、为进一步加强煤炭行业宏观调控，将巩固供给侧改革成果等相关措施写入煤炭法：具体提到，提高煤炭供给质量、实行煤矿新增产能与退出产能置换制度；提倡上下游签订中长期合作关系，发挥了重要的“稳定器”、“压舱石”作用。
2、在煤炭市场体系制度方面，虽然强调煤炭价格由市场制定，但也强调了煤炭产供销体系的建设和检测调节，由旧《煤炭法》中直接监督煤炭销售价格转变为通过调节煤炭供应来间接指引价格，达到减少行业周期波动，稳定煤炭供应和价格的目的。同时也明确进口煤作为补充国内市场定位，征求意见稿首次提出“国家支持优质和特殊稀缺煤炭进口，补充国内煤炭市场供应，限制劣质煤进口”，未来有望建立关于进口煤的动态调节机制，稳定国内煤炭市场。
3、在行业治理方面，强调规范煤炭企业安全生产与开发利用行为。统一编制煤炭发展规划和矿区总体规划，强调产品标准化和安全生产。
4、煤炭综合利用和生态保护方面，鼓励煤层气行业发展以及煤系共伴生资源开发利用，建立矿区生态修复制度。我国煤炭消费占能源消费总量的比重长期维持在70%以上，近年来煤炭消费比重持续下降，2018 年、2019 年分别为 59%、57.7%，2025 年预计降至53%，但煤炭消费总量仍处于高位，煤炭清洁高效利用与生态环境保护协调发展任务艰巨。
表1：《煤炭法》2020年修订与2016年修订对比
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主要内容 |
2020修订 |
2016修订 |
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供给侧改革 |
新增内容： 1、优化煤炭产业结构，发展优质先进产能，淘汰落后产能，提高煤炭供给体系质量； 2、实行煤矿新增产能与退出产能置换制度； 3、提倡煤矿企业、运输企业、煤炭用户建立中长期合作关系等。 |
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煤炭市场体系制度建设 |
新增内容： 煤炭市场建设、价格机制等条款。 1、建立和完善统一开放、层次分明、功能齐全、竞争有序的煤炭市场体系和多层次煤炭市场交易体系，以及由市场决定煤炭价格的机制； 2、市场主体应依法经营、公平竞争； 3、优化煤炭进出口贸易等。 |
42条、国务院物价行政主管部分会同国务院煤炭管理部门和有关部门对煤炭的销售价格进行监督管。 46条、煤炭的剪出口依照国务院的规定，实行统一管理。具备条件的大型煤矿企业经国务院对外经济贸易主管部门依法许可，有权从事煤炭出口经营。 |
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煤炭产供储销体系 |
新增内容： 1、统筹煤炭产供储销体系建设，加强监测预警和运行调节； 2、鼓励签订煤炭中长期合同，引导合理生产、有序运输和均衡消费； 3、建立健全产品、产能和矿产地有机结合的煤炭储备体系； 4、推进煤运通道及其配套设施建设，提升煤炭运输保障水平等。 |
40条、煤炭经营应当减少中间环节和取消不合理的中间环节，提倡有条件的煤矿企业直销。煤炭用户和煤炭销售区域的煤炭经营企业有权直接从煤矿企业购进煤炭。在煤炭产区可以组成煤炭销售、运输服务机构，为中小煤矿办理经销、运输业务。禁止行政机关违反国家规定擅自设立煤炭供应的中间环节和额外加收费用。 |
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行业治理 |
修改内容： 1、规划：将煤炭生产开发规划内容纳入已在编制实施中的煤炭发展规划和矿区总体规划。 2、标准：建立健全煤炭标准体系，加强产品质量标准化和安全生产标准化建设。 |
14条、国务院煤炭管理部门根据全国矿产资源勘查规划编制全国煤炭资源勘查规划。 15条国务院煤炭管理部门编制和实施煤炭生产开发规划。省、自治区、直辖市组织编制和实施本地区煤炭生产开发规划，并报国务院煤炭管理部门备案。 23条、煤矿企业应当加强煤炭产品质量的监督检查和管理。煤炭产品质量应当按照国家标准或者行业标准分等论级。 |
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煤炭综合利用 |
修改内容： 1、鼓励煤层气（煤矿瓦斯）勘查开发利用，推动煤层气产业发展； 2、综合开发利用煤系共伴生资源，科学利用关闭煤矿残存资源和地下空间，鼓励采用保水开采，充填开采等绿色开采技术，加强水资源利用。 |
28条、国家提倡和支持煤矿企业和其他企业发展煤电联产、炼焦、煤化工、煤建材等，进行煤炭的深加工和精加工。国家鼓励煤矿企业发展煤炭洗选加工、综合开发利用煤层气、煤矸石、煤泥、石煤和泥炭。 |
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生态保护 |
提出煤炭资源开发的环保要求，建立矿区生态修复制度，国家统筹推进采煤沉陷区综合治理，加强煤炭集中使用管理严控污染物排放等。 |
11条、开发利用煤炭资源，应当遵守有关环境保护的法律、法规，防止污染和其他公害，保护生态环境。 19条、煤矿建设应当坚持煤炭开发与环境治理同步进行，煤矿建设项目的环境保护设施必须与主体工程同时设计，同时施工、同时验收、同时投入使用。 |
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删除过时条款 |
1、删除《煤炭法》中与当前形势和政策不相符的条款，比如：关于保障国有煤矿的健康发展，国家对乡镇煤矿采取扶持政策，国家制定优惠政策支持煤炭工业发展，国家鼓励和扶持煤矿企业发展多重经营等相关条款。 2、删除具有计划经济时代色彩的表述。比如：关于煤炭矿务局是国有煤矿企业，具有独立法人资格；煤矿企业的安全生产管理，实行矿务局长、矿长负责制等条款。 3、删除相关法律已作出明确规定的条款，比如：对煤炭产品掺杂、掺假和违章指挥，强令职工冒险的行为，《产品质量》《安全生产法》已明确罚则，所以删除。 |
13条、煤炭矿务局是国家煤矿企业，具有独立法人资格。矿务局和其他具有独立法人资格的煤矿企业、煤炭经营企业依法实行自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展。 31条、煤矿企业的安全生产管理，实行矿务局长、矿长负责制。 43条、煤矿企业应当符合国家标准或者行业标准，质级相符、质价相符，煤矿企业和煤炭经营去也不得在煤炭中掺杂、掺假、以次充好。 |
来源：《中华人民共和国煤炭法（修订草案）》
三、煤炭市场化机制不断完善
1992年以前，国内煤炭价格由煤炭部和国家计委管理，采取统配价。1992年以后，煤炭市场出现两种定价机制(“双轨制”)，一是国家对重点合同的指导性定价意见，该价格一般较煤炭市场实际价格低100元/吨以上；二是纯粹的市场价格，完全市场化。同时，铁道部每年下达年度跨省区煤炭铁路运力配置。2012年12月，国务院发布《关于深化电煤市场化改革的指导意见》，规定从2013年起，取消重点合同，取消电煤价格双轨制，实现电煤价格并轨，由煤炭企业和电力企业自主衔接签订合同，自主协商确定价格。该项政策的出台意味着煤炭贸易行业将全面进入市场化，以长协定价和指数定价成为主流模式，煤炭市场化机制不断完善。
1.计划经济实行“单轨制” 煤炭价格低于价值
在1953-1984年的完全计划经济时期，1978年以前，国家为保证市场稳定，由煤炭部和国家计委管理制定全国统一计划价格指数，采用了煤炭低价政策，将煤炭作为国家一级统配物资，实行统购、统销政策。随着经济的发展，煤矿开采规模和机械化水平提高，资源条件发生变化，煤炭生产成本相应提高，出现了全行业的亏损。煤炭价格出现过两次调整，幅度分别为22%、11.6%，均是基于煤炭行业生产成本升高、价格太低的前提。
1978年以后，通过煤炭订货会计划分配煤炭产量、消费量和运量的阶段，遵循完全的计划经济模式。但全行业亏损面扩大，煤价进行第三次上调31.8%。从煤价被动上调来看，价格单轨制的劣势较明显。
2.煤企亏损严重 “单轨制”向“双轨制”过渡
1985年起，国家为了支持小煤矿发展，一方面允许小煤矿价格随行就市；另一方面对国有煤矿进行总承包，允许煤矿超产煤和超能力煤加价，开始对煤炭价格实行松动政策。
1985-1991年是煤炭定价由“单轨制”向“双轨制”过渡时期。在价格改革难以较快完成、企业严重亏损的情况下，煤矿承包制度实施以后，部分企业经营困难有所缓解。增超产煤的加价及议价政策起到了以“计划外”保“计划内”的作用。但是另一方面价格双轨制下出现的煤炭同质不同价，加剧了煤炭企业间的矛盾和冲突。
对于需求方电力企业而言，一方面，“计划内”的重点合同电煤价长期低于电煤市场价，极大地降低了电厂的生产成本，保护了低效率的下游电力产业。另一方面，煤炭价格双轨制容易引起包括电力在内的下游产业间的不公平竞争，导致能源工业内部结构不合理，不利于能源工业长期稳定的发展。
3. “双轨制”下首个动力煤价格指数诞生
电煤的价格双轨制（1992-2001年）：由于煤炭价格始终被严格管制，企业缺乏自主定价权，常常因亏损被动调整价格，政策调整缺乏整体方案和连贯性，导致煤炭价格与价值严重背离，影响供需矛盾突出。自1993年起，国家逐步放开煤价，但电力价格却没有放开，1994年，当政府完全放开煤炭价格控制后，煤电争端更加严重，拒绝供煤、停电经常发生，在此情况下政府被迫规定，所有对电厂供煤都执行国家指导价，而重点合同之外的电煤与普通煤炭价格均随行就市。
煤炭市场化探索中的价格双轨制（2002-2012年）：电煤的指导价虽逐年提高，但始终低于市场，煤炭企业普遍以各种借口不完全履行合同，煤电双方每年都进行的价格谈判“拉锯战”，在订货会上按计划进行分配，并直接规定价格浮动范围才能告终。因此，2002年起，国家停止发布电煤政府指导价格，煤炭定价机制步入市场化改革的探索阶段，但在市场化改革初期电煤价格双轨制以及电煤由政府指导定价的形势仍然没有根本性改变，每年的煤炭订货会上仍会发布一个参考性的协调价格。
由于国际主要煤炭生产、消费国大多已建立了煤炭价格指数，我国在这一领域尚属空白。国内首个国家部委授权的煤炭类商品价格指数-环渤海动力煤价格指数（BSPI）于2010年9月发布，作为国内动力煤价格的参照体系，素有“煤炭价格风向标”之称。不过，近几年BSPI指数较市场价格略有失真，国家陆续指导发布了几个具有影响的价格指数。除动力煤价格指数外，其他煤种如炼焦煤、无烟煤、喷吹煤价格指数陆续进入大众视野，比如：我的钢铁网MyCCpic国产炼焦煤价格指数等。
4.政策引导市场化深入 煤炭期货上市
市场化定价阶段（2013-2015年）：2012年12月发布的《国务院办公厅关于深化电煤市场化改革的指导意见》，提出要加快完善社会主义市场经济体制，更大程度发挥市场在资源配置中的基础作用，形成科学合理的电煤运行和调节机制，保障电煤稳定供应，促进经济持续健康发展。经国务院同意，自2013年起取消重点合同，取消电煤价格双轨制，煤炭企业和电力企业自主协商确定价格，发展改革委不再下达年度跨省区煤炭铁路运力配置意向框架。但2013-2015年时期，我国煤炭产能严重过剩，产量达到历史高位，且超产量并未体现在体制内，供大于求格局下，市场煤价直接进入阴跌通道中。由于缺乏科学的长协定价机制，煤炭长协合同无法执行年初价格，兑现率不高。
同时，煤炭金融衍生品大商所焦煤期货2013年3月22日上市，郑商所动力煤期货2013年9月26日上市，煤炭期货的上市有效补充和完善了我国的煤炭市场体系。随着市场流动性的逐渐增大，国外大型煤矿生产、贸易、消费企业逐渐参与到期货中，期货价格的形成更加国际化和全球化，在国际市场形成区域性的影响力。
5.当前煤炭定价-长协和指数并行
2016年我国实施供给侧改革政策，煤炭供给严重过剩局面缓解，去产能、减产量举措直接导致供给紧张，煤价重回上升通道中，市场虽重拾长协、现货价格“双轨制”，但长协价仍无明确定价机制，在政策的影响下，以煤电双方协商为主。目前，我国煤炭前十家企业产量CR10为44.5%，集中度略好于钢铁行业，煤炭话语权集中在大型煤炭企业手中。近几年，我国煤炭行业长协机制不断完善，长协合同兑现率提升，分品种长协模式日趋成熟。
（1）动力煤定价机制：中长协与指数联动定价模式
长协标准制定，中长协价与指数联动。2016年国家发改委下发了《关于加强市场监管和公共服务，保障煤炭中长期合同履行的意见》， 2016年底，大型煤炭企业按照发改委要求，将长协价细分为年度长协价和月度长协价，其中年度长协价每月变化，即在535元/吨基准价的基础上根据上月的煤炭价格指数进行调整，而月度长协价直接在现货价基础上下调一定幅度，幅度随行情变化，多为10-20元/吨。
2019年年底发改委在《关于推进2020年煤炭中长期合同签订履行工作的通知》中，对新一轮签订的下水煤中长期合同定价给出了明确的规定，坚持“基准价+浮动价”定价机制。根据定价机制煤电双方协商确定年度中长期合同价格。季度、月度以及外购煤中长期合同等均应按年度中长期合同价格机制执行，价格原则上应稳定在《关于印发平抑煤炭市场价格异常波动的备忘录的通知》规定的绿色区间内。对确因采购成本较高的外购煤长协，价格应不超过黄色区间上限。对双方协商能够达成一致意见的，按双方商定的意见执行，如双方不能达成一致意见，应按以下原则执行：
表2：中长期合同定价机制
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合同签订形式 |
制度 |
具体规定 |
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下水煤 |
定价模式 |
基准价+浮动价 |
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基准价 |
535元/吨 |
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浮动价 |
结合BSPI、CCTD、CECI综合确定 |
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铁路直达 |
定价模式 |
基准价+浮动价 |
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基准价 |
50%*下水煤基准价扣除运杂费后的坑口均价+50%*2018年月度成交均价 |
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浮动价 |
结合BSPI、CCTD、CECI综合确定 |
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区域内 |
自主定价 |
由各地根据本地区煤矿实际生产经营情况、下游承受能力等综合确定 |
数据来源：我的钢铁网
2017年以来，发改委对煤炭企业履约率提出严格的要求，目前国内煤炭企业对长协合同的整体履约情况较好，基本满足发改委关于长协合同量的季度履约率在80%以上和半年度履约率在90%以上的要求。
（2）焦煤定价机制：长协定价
市场机制导致焦煤价格暴涨暴跌。2017年以前，炼焦煤的采购定价一直是市场机制，受供需和市场变化调整，调整周期随时、半月、月度等多种。该定价机制比较贴近市场及供需实际情况，但易受供需矛盾的影响而波动较大，造成价格的暴涨暴跌。
长协合同稳定价格作用显著。基于上述情况，国家有关部委在2016年底倡导推行炼焦煤长协合同，实行较长周期的长协定价，以缓和供需矛盾和稳定炼焦煤市场。最开始在山西焦煤与国内6家大型钢厂推行2017年度长协合同，之后作为一种机制推广到其它大型矿业集团。通过几年煤焦钢企业的积极合作，该模式既促进了煤炭企业安全稳定生产和经营效益的稳步增长，也解决了钢铁企业生产所需燃料的稳定供应问题。目前，国内主要炼焦煤矿业集团80%以上供应量与下游签订长协合同，长协合同约定年度供应量、执行季度定价。
6.市场化机制不断完善
《煤炭法》的修订契机是与市场运行中的一些标准、规范越来越不相符，2020年修订版本，主要从巩固供给侧结构性改革成果、完善煤炭市场体系制度建设、统筹煤炭产供储销体系建设、强化规划和标准在行业治理中的作用、加强煤炭综合利用和生态保护5个方面进行。其中在煤炭市场体系制度方面，强调了煤炭价格由市场制定，同时，也强调了煤炭产供销体系的建设和检测调节。
我国煤炭定价机制逐步向国内外大宗商品市场化定价机制靠拢，由单轨制到双轨制，再到长协和指数并行模式，定价机制市场化逐步深入。目前我国在鼓励签订中长期合同的基础上，推进煤炭行业的市场化建设，有利于完善并长效执行煤炭价格机制，减少价格垄断、价格联盟等现象，促进行业供需关系和经营环境改善，行业健康发展。
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