西北煤炭工业的可持续发展
2002-11-15 00:00 来源： 我的钢铁 作者：mysteel
1 西北煤炭工业可持续发展的制约因素
1.1 经济发展观念的制约
西北煤炭工业要实现可持续发展，必须树立可持续发展观念。可持续发展的经济发展模式，一方面要求其必须建立在依 靠科技进步、科学管理以及提高人的素质基础之上的集约化生产，另一方面还要求实现经济发展与社会发展、资源承载力和环境保护相协调。因此，要重点解决以下几个方面的问题：
(1)经济体制转变。按照建立现代企业制度的要求，加快国有煤炭企业再造和制度创新步伐，搞好规范的公司制改造，健全公司法人治理结构，建立企业内部科学的管理组织结构和有效的制衡机制。
(2)煤炭资源综合开发和合理利用，实现企业的规模经营，提高行业的整体经济效益。
(3) 急需建立煤炭资源资产化管理机制，实行煤炭资源有偿开采，解决煤炭资源损失和浪费问题。
(4)理顺煤炭的价格体系，使价格接近于价值或减少背离程度。
(5)加大市场调节力度，运用市场机制来调整行业、企业、职工利益关系，健全市场法则和法律，保护企业合法权益，限制垄断和不正当竞争，为企业创造公平的竞争条件。
1.2 小煤窑的负面影响
进入上世纪80年代中期以后，在国家“有水快流”政策的带动下，小煤窑异军突起，成为一支煤炭开采的生力军。不可否认，小煤窑曾在发展城乡经济和个体经济方面发挥了一定的作用，但同时也带来了一系列严重危害和问题。一是小煤窑掠夺式的开采给矿区和当地的环境生态造成的破坏是难以估量的。这一问题在西北各省区表现都很突出，也很普遍。 二是非法小窑对煤炭资源造成极大的破坏和浪费，并直接威胁大矿的安全生产。非法小窑对国家资源无偿占用，拒不执行国家安全生产法规，以民工的生命为代价进行掠夺式生产，更无从谈起合理布局和上交税费。这些小窑所产生的经济效益或给地方提供的财源 ，是以过度消耗煤炭资源作为“外部利益”或“社会成本”，由全社会乃至子孙后代共同承 担为代价的。三是非法小窑严重干扰了煤炭市场秩序。一些小窑除了在开采上想方设法谋取暴利外，原煤掺矸石，降低煤质，降低成本，低价倾销，违规销售，打着国有煤矿的牌子进行销售，不仅加大了社会使用煤炭的污染程度，而且严重扰乱了煤炭市场秩序，影响了国有企 业的经济效益和企业信誉。
1.3 洁净开采与洁净煤技术普及率较低
洁净开 采与洁净煤技术是一条科学高效的煤炭资源利用之路。现代科技的发展已为煤炭成为洁净 、高效的能源创造了条件。洁净开采技术是一种兼顾经济效益和环境效益 的最优生产方式，它对解决煤炭开采带来的环境和经济问题具有重要作用。
西北五省煤炭应用这一技术是具有得天独厚的优势。对工业区比较 集中的西北各省区来说，解决洁净开采技术和洁净煤技术尤为必要，既可推动西北国民经济的可持续发展和生态环境治理起到有力的推动，又对生态建设具有重要意义。
2 西北煤炭工业可持续发展的建议
2.1 组建西北煤业集团，实现资源的合理配置
2.1.1 组建集团的市场依据近几年来，西北 煤炭供需流向发生了变化。西北煤炭向东、向南外运受运距、价格制约，市 场有限，但供应的区域在逐渐扩大。区域内有从东向西流动势头，由此给中西部煤炭销售带来了压力，从而导致中西部煤炭向东流动的范围、强度在日趋加大。这种供需流向，不尽合理与经济。依照区域煤炭供需格局，其供需东、中、西三个区域界线非常明显。东部地区以甘肃省天水市以东为界，包括陇东、宁夏东部、陕西全境及延伸至华中、华东市场；中部地区以剩余的宁夏全境、甘肃河西走廊中部的张掖、酒泉为界，以及青海省大部；西部以新疆、甘肃西部、青海部分地域组成。从区位优势和流向合理上看，这样的市场划分比较科学。因此，按照供需市场、合理配置进行西北五省区煤炭工业的结构调整、重组，是振兴西北煤炭工业的一个重要步骤。具体设想是：组建西北煤业集团，统一负责经营西北五省区的煤炭产业，使西北五省区的煤炭工业真正成为西部大开发中的支柱产业。依照供需区域的合理性和经济性要求，集团成立三个区域子公司，即西北煤业集团东部公司、中部公司和西部公司。东部公司以陕西省内的国有重点煤炭企业、甘肃的华亭矿区（华管会、矿务局、华亭煤矿）为主组建，中部公司以宁夏石炭井、石嘴山、灵武、甘肃靖远、窑街为主以及青海大通组建，西部公司以新疆矿区为主组建。
2.1.2 集团公司组建中政府的定位首先理顺资产归属，明确投资主体，使资产终极所有权归位，并实现人格化，所有权和经营权相分离。应当授权政府某一权力代表作为国有资产所有权主体的终极代表并建立投资公司，将各省区地方政府 以及政府各部门享有的资产所有权转移到投资公司。这个投资公司不一定专为组建煤业集团而设立，它投资的企业应该是国务院决策投资的所有企业，这种投资公司可以是数个，既可以按投资方向划分，也可以是交叉投资企业。国有资产所有权只有一个终极所有权代表，国有资产终极所有权代表与投资公司之间只是资本纽带和委托管理关系，投资公司与企业之间也是资本纽带和委托管理关系。
2.1.3 集团内的组织体系按照市场格局组建集团后， 应当对区域内现有的各国有 重点煤炭企业经营模式进行组织改造和制度创新，使其更能适应市场变化的要求。集团内实行统一的专业化管理。具体讲，就是所有矿务局全部取消法人资格，撤销矿务局这一级管理层，实行集团内统一的煤炭生产管理，按照模拟法人机制运行，将生活服务、多种经营与主体剥离，实行有偿服务和市场运作；依据区域内的煤炭供需平衡、成本、价格和煤炭生产，建立统一的物资采供渠道，降低采购成本；成立统一的煤炭销售公司，建立专业化的煤炭销售公司，合理划分市场，合理配置资源，就近解决煤炭销售，减轻铁路运输压力，寻求区域内的供需平衡；对煤机、化工等生产企业实施重组、合并，对科研、设计实施结构调整和企业化改造，对煤炭系统的教育、卫生体系进行联合或移交当地地方政府管理。
2.2 进行行业结构调整，实施管理创新工程
西北五省区作为能源、原材料、重工业为主导产业的区域，能源工业占有很 重要的地位。在能源结构中煤炭生产与消费所占全区域工业总产值的比例却逐年下降。根据灰色关联原理，煤炭工业并没有起到区域主导产业的作用。因此，改革现行的煤炭管理体制，推行行业结构调整，充分发挥煤炭工业在区域经济中的优势地位，具有十分重要的现实意义。
2.2.1 改革现行的煤炭管理体制
撤销各省区的煤炭工业厅(局)，由西北煤业集 团统一管理区域内的各类煤炭企业，根据市场划分，授权三个集团公司经营本区域内的煤炭市场。各个区内的煤炭除品种调剂外，就近解决生产与销售，寻求区域内的供需基本平衡，提高经济效益。
2.2.2 彻底实现政企分开
各省区煤炭工业局（厅）撤销后的行业管 理职能由省级政府的综合部门行使，或国家授权的投资公司代行，政府集中精力搞好统筹、协调、服务和监督，不再直接管理企业。煤业集团完全按照市场机制运行，自主决定生产经营、销售，自我谋求发展。各集团公司与各煤矿之间也是经济关系，依靠经济利益形成联合整体，不再具有行政隶属关系。
2.2.3 推行行业结构调整
煤炭行业结构调整应与区域产业布局相协调。西北各 省区的资源分布、工业经济发展存在着较大差异，因此行业结构调整要从区域经济发展出发，以建立生产要素共享、产品市场共享的具有明显的地域特色的合理、高效、协调的产业结 构体系为目标，对不同层次的煤炭企业进行优化组合，实现煤炭资源的合理配置。具体对策是：
(1)充分发挥区域内国有重点煤炭企业优势，大力发展生产集中化，建成一批高产高效矿井，使产业结构向更高层次迈进。
(2)对地方国有煤炭企业大力推广生产集中化，搞好正 规生产，逐步向机械化、半机械化迈进。这方面甘肃华亭县煤矿可作为典型推广其经验。
(3)对合法的乡镇煤矿、个体煤矿按照国家提出的“扶持、整顿、提高”的方针，在国家或当地地方政府的统一规划下，依托大矿进行管理创新、技术进步，引导其健康发展。
(4) 严格 执行国家提出的“关井压产、调整布局”方针，对非法办矿坚决予以取缔关闭，压减淘汰落 后过剩的生产能力； 对产能过剩的区域，按照“先确保国有重点企业，后保地方重点企业 ”的原则，压减产量，减少库存和浪费，确保区域内煤炭生产与消费的基本平衡。
2.3 实施企业再造和管理创新，提高竞争能力
按照“分类指导”的原则，对不同类型的煤炭企业实行不同的管理构架，执行不同的管理措施，实现煤炭企业的管理制度创新，使企业管理、技术和制度流程在信息化时代更趋高效合理。具体对策是：
(1) 对国有重点煤炭企业按照建立现代企业制度要求，实行规范的公司制改造。区域内众多的原国有重 点煤炭企业，都要改制为规范的公司制企业，按照决策权、执行权、监督权相分离的原则设置管理组织结构，形成董事会、经理层和监事会互相制衡的公司法人治理结构，建立健全激 励约束机制和有效制衡机制，使企业的管理制度流程更趋于高效合理。(2)对区域内原省属的国有煤炭企业，条件较好的按照国有重点企业管理模式进行改造；对基础薄弱、能力较小 、实力差的企业采取股份制、股份合作制和社会联合、集资入股，多渠道筹集资金进行改造，形成多个投资主体，按照有限责任公司的原则进行运营管理。
(3)对乡镇集体煤矿和个体 煤矿进行布局调整、优化重组，兼并重组优良资产，淘汰劣势资产，直接改造成股份公司 或拍买、租赁给个人、集体经营。
(4) 对各类煤炭企业要精干主业，剥离辅业。对煤炭主业之外的后勤服务、多种经营、文教卫生、科研设计、治安保卫等社会职能移交地方政府或转制为企业化经营，依法成立法人实体，实现自主经营和自我发展。
(5) 对各类优势煤炭企 业特别是国有重点煤炭企业要实行管理组织再造，整章建制，加强管理，直接改组为股份公司或上市公司，募集资金，加强技改或延伸产业链，形成多角化经营格局，以降低经营风险，提高企业经济效益。
2.4 发展洁净开采和洁净煤技术，促使产业升级
2.4.1 发展洁净开采和洁净煤技术的主要内容
发展洁净开采和洁净煤技术是一个以煤炭开采、洗选为源头，以煤炭高效、洁净燃烧为核心，以煤炭气化、液化为先导，以污染控制为重要组成部分的技术体系。西北五省区发展洁净开采和洁净煤技术应围绕以下主要内容进行。
(1) 煤炭开采加工技术，即洁净开采、选煤、洗煤、动力配煤、型煤、水煤浆等；
(2)煤炭燃烧技术，即工业炉窑改造、流化床锅炉、先进粉煤燃烧器、燃煤联合循环发电等；
(3) 煤炭转化技术，即气化、液化、热解等；
(4) 污染控制技术，即烟气 净化、粉煤灰综合利用、矿区污染控制，包括煤矸石、洗煤泥、煤层气、矿井水及煤泥水的 开发与综合利用等。
2.4.2 发展洁净开采和洁净煤技术的主要措施
洁净开采和洁净煤技术是煤炭工业 发展中科技、经济、管理有机结合的体现，能最充分、最节约、最合理地开发利用煤炭资源，以实现最大的经济效果和社会效益。因此，必须立足长远，战略分析，积极采取措施。
(1) 制定强制性的洁净煤开采地方法规，保证洁净煤的生产。包括，禁止开采对大气环境带来高污染的劣质煤炭；提高市场准入壁垒，调整煤炭经济布局，发展规模经济；建立市场退出补偿机制，鼓励市场退出，减少投资风险，减轻竞争压力，优化资源配置 ；推行正规开采方法，合理配采，限制矿井年生产规模，取缔年产9万t以下的矿井（年产 低于9万t的矿井不可能组织起正规生产）。
(2)进行煤炭消费结构调整， 尽快从原煤消费 转入洗精煤消费和二次转化消费。目前，西北煤炭二次转化几近空白，而且十分落后，效率低下，环境污染严重。因此，国家必须从加强宏观调控入手，改变煤炭资源的消费方式，变消费原煤为消费洗精煤、坑口电厂、煤炭的深度加工转化等系列洁净技术，这不但可降低环境污染程度，提高煤炭转化效率，而且给矿区的发展延伸了产业链。
(3)大力推广烟煤 的无烟燃烧技术。烟煤的无烟燃烧主要包括工业炉窑的型煤燃烧和水煤浆，结合西北的生态建设和环境治理，应在省会城市和区内中心各功能城市工业集中区强制进行现有工业窑炉的技术改造，实施烟煤无烟燃烧工程。
(4) 在市政基础设施改造中大力推广洁净煤综合利用系统。西北各省大部分市政基础设施建设、城镇建设中，缺少集中供热、供暖等设施,多以小范围、独立、封闭的系统为主，这种系统不仅热转换效率低下，而且污染严重，环境治理成本高。为此，在市政改造中应大力推广洁净煤综合利用系统，将煤通过装置转换成中热值民用煤气、焦油、焦炭（半焦）和蒸汽、热水等二次能源，系统可大可小，以满足各大中小城市市政建设的需要。对转换的二次能源可按不同方式加以利用。如：蒸汽用于供暖、制冷、发电；煤渣做无熟料水泥，热水用于24h供热水、热水鱼池、虾池、养殖菌类、仿春 夏秋冬温室大棚，并可向温室供应二氧化碳气肥。
2.5 依法取缔非法和布局不合理小煤矿
2.5.1 矿区发展与区域经济发展的相互关系
由于资源赋存状况及历史原因，西北五省区大多数国有煤炭企业地处偏远，矿区远离城市，交通、信息等功能不全或发展缓慢， 但矿区大多具有独立的市政系统如后勤服务、供水、供电以及其它如学校、医院等齐全，一个矿区就是一个“小社会”。因此，矿区的发展离不开区域经济环境，区域经济的发展依赖于矿区的发展。由于体制的原因，过去西北五省区各矿区国有重点煤炭企业隶属原煤炭部管理，这在矿区的发展与区域经济的利益协调上存在一定的问题，加之由于非法小煤窑的存在，促使原本不太协调的经济关系变得更加不合谐。1998年西北国有重点煤炭企业均下放各省区地方政府管理。在西部大开发历史进程中，西北各省区在制定行业发展和制定区域发展政策上要兼顾行业与区域经济两个方面的利益形成相互协调、相互促进的良好发展势头。
2.5.2 对非法小煤窑进行有效的清理整顿要按照国家关井压产的具体安排，坚决调整煤炭布局结构，对区域内的各类经济成分的年产9万t以下的小煤窑必须坚决予以取缔、关闭，集中精力搞好现有矿区经济的快速、有序协调发展。从政府层讲，要加大清理整顿和经济结构调整力度，帮助区域内的企业解困，扶持发展，延伸产业链；从企业角度讲，应按照行业发展政策导向，调整产业产品结构，建立适应市场经济体制要求的现代企业制度，拓展市场空间，延伸本企业的产业链，为区域经济的发展做出应有的贡献。
2.5.3 新矿区开发必须在政府的统一组织下实施
以实现规模经济为目标，合理开发煤炭资源。对各种所有制的小煤矿需要政府正确的引导，在政府产业宏观政策的调控 下，充分运用市场机制，使资金、技术、人力等生产要素，找到合适的投向和流向，使资源向优势企业集中，发挥规模优势，避免无序低效开采带来的不利影响。
(1)由政府统一规划和设计矿井生产规模，小矿区以9～15万t为主，大矿区以百万吨为单位，抓大放小，重点是开发大 型矿区，如甘肃华亭、陕西的神府、彬长以及新疆境内的矿区。
(2)按照投资主体、渠道多元化，多渠道筹集资金，全民、集体、个人均可出资，合作、合资进行矿井建设及经营。
(3)由政府在矿区设立开发区管理委员会，统一管理开发，对基础设施如水、电、路等，统一建设，合理收费。
(4)由煤炭企业集团与管委会联合，总体负责煤炭的二次加工或营销。
1.1 经济发展观念的制约
西北煤炭工业要实现可持续发展，必须树立可持续发展观念。可持续发展的经济发展模式，一方面要求其必须建立在依 靠科技进步、科学管理以及提高人的素质基础之上的集约化生产，另一方面还要求实现经济发展与社会发展、资源承载力和环境保护相协调。因此，要重点解决以下几个方面的问题：
(1)经济体制转变。按照建立现代企业制度的要求，加快国有煤炭企业再造和制度创新步伐，搞好规范的公司制改造，健全公司法人治理结构，建立企业内部科学的管理组织结构和有效的制衡机制。
(2)煤炭资源综合开发和合理利用，实现企业的规模经营，提高行业的整体经济效益。
(3) 急需建立煤炭资源资产化管理机制，实行煤炭资源有偿开采，解决煤炭资源损失和浪费问题。
(4)理顺煤炭的价格体系，使价格接近于价值或减少背离程度。
(5)加大市场调节力度，运用市场机制来调整行业、企业、职工利益关系，健全市场法则和法律，保护企业合法权益，限制垄断和不正当竞争，为企业创造公平的竞争条件。
1.2 小煤窑的负面影响
进入上世纪80年代中期以后，在国家“有水快流”政策的带动下，小煤窑异军突起，成为一支煤炭开采的生力军。不可否认，小煤窑曾在发展城乡经济和个体经济方面发挥了一定的作用，但同时也带来了一系列严重危害和问题。一是小煤窑掠夺式的开采给矿区和当地的环境生态造成的破坏是难以估量的。这一问题在西北各省区表现都很突出，也很普遍。 二是非法小窑对煤炭资源造成极大的破坏和浪费，并直接威胁大矿的安全生产。非法小窑对国家资源无偿占用，拒不执行国家安全生产法规，以民工的生命为代价进行掠夺式生产，更无从谈起合理布局和上交税费。这些小窑所产生的经济效益或给地方提供的财源 ，是以过度消耗煤炭资源作为“外部利益”或“社会成本”，由全社会乃至子孙后代共同承 担为代价的。三是非法小窑严重干扰了煤炭市场秩序。一些小窑除了在开采上想方设法谋取暴利外，原煤掺矸石，降低煤质，降低成本，低价倾销，违规销售，打着国有煤矿的牌子进行销售，不仅加大了社会使用煤炭的污染程度，而且严重扰乱了煤炭市场秩序，影响了国有企 业的经济效益和企业信誉。
1.3 洁净开采与洁净煤技术普及率较低
洁净开 采与洁净煤技术是一条科学高效的煤炭资源利用之路。现代科技的发展已为煤炭成为洁净 、高效的能源创造了条件。洁净开采技术是一种兼顾经济效益和环境效益 的最优生产方式，它对解决煤炭开采带来的环境和经济问题具有重要作用。
西北五省煤炭应用这一技术是具有得天独厚的优势。对工业区比较 集中的西北各省区来说，解决洁净开采技术和洁净煤技术尤为必要，既可推动西北国民经济的可持续发展和生态环境治理起到有力的推动，又对生态建设具有重要意义。
2 西北煤炭工业可持续发展的建议
2.1 组建西北煤业集团，实现资源的合理配置
2.1.1 组建集团的市场依据近几年来，西北 煤炭供需流向发生了变化。西北煤炭向东、向南外运受运距、价格制约，市 场有限，但供应的区域在逐渐扩大。区域内有从东向西流动势头，由此给中西部煤炭销售带来了压力，从而导致中西部煤炭向东流动的范围、强度在日趋加大。这种供需流向，不尽合理与经济。依照区域煤炭供需格局，其供需东、中、西三个区域界线非常明显。东部地区以甘肃省天水市以东为界，包括陇东、宁夏东部、陕西全境及延伸至华中、华东市场；中部地区以剩余的宁夏全境、甘肃河西走廊中部的张掖、酒泉为界，以及青海省大部；西部以新疆、甘肃西部、青海部分地域组成。从区位优势和流向合理上看，这样的市场划分比较科学。因此，按照供需市场、合理配置进行西北五省区煤炭工业的结构调整、重组，是振兴西北煤炭工业的一个重要步骤。具体设想是：组建西北煤业集团，统一负责经营西北五省区的煤炭产业，使西北五省区的煤炭工业真正成为西部大开发中的支柱产业。依照供需区域的合理性和经济性要求，集团成立三个区域子公司，即西北煤业集团东部公司、中部公司和西部公司。东部公司以陕西省内的国有重点煤炭企业、甘肃的华亭矿区（华管会、矿务局、华亭煤矿）为主组建，中部公司以宁夏石炭井、石嘴山、灵武、甘肃靖远、窑街为主以及青海大通组建，西部公司以新疆矿区为主组建。
2.1.2 集团公司组建中政府的定位首先理顺资产归属，明确投资主体，使资产终极所有权归位，并实现人格化，所有权和经营权相分离。应当授权政府某一权力代表作为国有资产所有权主体的终极代表并建立投资公司，将各省区地方政府 以及政府各部门享有的资产所有权转移到投资公司。这个投资公司不一定专为组建煤业集团而设立，它投资的企业应该是国务院决策投资的所有企业，这种投资公司可以是数个，既可以按投资方向划分，也可以是交叉投资企业。国有资产所有权只有一个终极所有权代表，国有资产终极所有权代表与投资公司之间只是资本纽带和委托管理关系，投资公司与企业之间也是资本纽带和委托管理关系。
2.1.3 集团内的组织体系按照市场格局组建集团后， 应当对区域内现有的各国有 重点煤炭企业经营模式进行组织改造和制度创新，使其更能适应市场变化的要求。集团内实行统一的专业化管理。具体讲，就是所有矿务局全部取消法人资格，撤销矿务局这一级管理层，实行集团内统一的煤炭生产管理，按照模拟法人机制运行，将生活服务、多种经营与主体剥离，实行有偿服务和市场运作；依据区域内的煤炭供需平衡、成本、价格和煤炭生产，建立统一的物资采供渠道，降低采购成本；成立统一的煤炭销售公司，建立专业化的煤炭销售公司，合理划分市场，合理配置资源，就近解决煤炭销售，减轻铁路运输压力，寻求区域内的供需平衡；对煤机、化工等生产企业实施重组、合并，对科研、设计实施结构调整和企业化改造，对煤炭系统的教育、卫生体系进行联合或移交当地地方政府管理。
2.2 进行行业结构调整，实施管理创新工程
西北五省区作为能源、原材料、重工业为主导产业的区域，能源工业占有很 重要的地位。在能源结构中煤炭生产与消费所占全区域工业总产值的比例却逐年下降。根据灰色关联原理，煤炭工业并没有起到区域主导产业的作用。因此，改革现行的煤炭管理体制，推行行业结构调整，充分发挥煤炭工业在区域经济中的优势地位，具有十分重要的现实意义。
2.2.1 改革现行的煤炭管理体制
撤销各省区的煤炭工业厅(局)，由西北煤业集 团统一管理区域内的各类煤炭企业，根据市场划分，授权三个集团公司经营本区域内的煤炭市场。各个区内的煤炭除品种调剂外，就近解决生产与销售，寻求区域内的供需基本平衡，提高经济效益。
2.2.2 彻底实现政企分开
各省区煤炭工业局（厅）撤销后的行业管 理职能由省级政府的综合部门行使，或国家授权的投资公司代行，政府集中精力搞好统筹、协调、服务和监督，不再直接管理企业。煤业集团完全按照市场机制运行，自主决定生产经营、销售，自我谋求发展。各集团公司与各煤矿之间也是经济关系，依靠经济利益形成联合整体，不再具有行政隶属关系。
2.2.3 推行行业结构调整
煤炭行业结构调整应与区域产业布局相协调。西北各 省区的资源分布、工业经济发展存在着较大差异，因此行业结构调整要从区域经济发展出发，以建立生产要素共享、产品市场共享的具有明显的地域特色的合理、高效、协调的产业结 构体系为目标，对不同层次的煤炭企业进行优化组合，实现煤炭资源的合理配置。具体对策是：
(1)充分发挥区域内国有重点煤炭企业优势，大力发展生产集中化，建成一批高产高效矿井，使产业结构向更高层次迈进。
(2)对地方国有煤炭企业大力推广生产集中化，搞好正 规生产，逐步向机械化、半机械化迈进。这方面甘肃华亭县煤矿可作为典型推广其经验。
(3)对合法的乡镇煤矿、个体煤矿按照国家提出的“扶持、整顿、提高”的方针，在国家或当地地方政府的统一规划下，依托大矿进行管理创新、技术进步，引导其健康发展。
(4) 严格 执行国家提出的“关井压产、调整布局”方针，对非法办矿坚决予以取缔关闭，压减淘汰落 后过剩的生产能力； 对产能过剩的区域，按照“先确保国有重点企业，后保地方重点企业 ”的原则，压减产量，减少库存和浪费，确保区域内煤炭生产与消费的基本平衡。
2.3 实施企业再造和管理创新，提高竞争能力
按照“分类指导”的原则，对不同类型的煤炭企业实行不同的管理构架，执行不同的管理措施，实现煤炭企业的管理制度创新，使企业管理、技术和制度流程在信息化时代更趋高效合理。具体对策是：
(1) 对国有重点煤炭企业按照建立现代企业制度要求，实行规范的公司制改造。区域内众多的原国有重 点煤炭企业，都要改制为规范的公司制企业，按照决策权、执行权、监督权相分离的原则设置管理组织结构，形成董事会、经理层和监事会互相制衡的公司法人治理结构，建立健全激 励约束机制和有效制衡机制，使企业的管理制度流程更趋于高效合理。(2)对区域内原省属的国有煤炭企业，条件较好的按照国有重点企业管理模式进行改造；对基础薄弱、能力较小 、实力差的企业采取股份制、股份合作制和社会联合、集资入股，多渠道筹集资金进行改造，形成多个投资主体，按照有限责任公司的原则进行运营管理。
(3)对乡镇集体煤矿和个体 煤矿进行布局调整、优化重组，兼并重组优良资产，淘汰劣势资产，直接改造成股份公司 或拍买、租赁给个人、集体经营。
(4) 对各类煤炭企业要精干主业，剥离辅业。对煤炭主业之外的后勤服务、多种经营、文教卫生、科研设计、治安保卫等社会职能移交地方政府或转制为企业化经营，依法成立法人实体，实现自主经营和自我发展。
(5) 对各类优势煤炭企 业特别是国有重点煤炭企业要实行管理组织再造，整章建制，加强管理，直接改组为股份公司或上市公司，募集资金，加强技改或延伸产业链，形成多角化经营格局，以降低经营风险，提高企业经济效益。
2.4 发展洁净开采和洁净煤技术，促使产业升级
2.4.1 发展洁净开采和洁净煤技术的主要内容
发展洁净开采和洁净煤技术是一个以煤炭开采、洗选为源头，以煤炭高效、洁净燃烧为核心，以煤炭气化、液化为先导，以污染控制为重要组成部分的技术体系。西北五省区发展洁净开采和洁净煤技术应围绕以下主要内容进行。
(1) 煤炭开采加工技术，即洁净开采、选煤、洗煤、动力配煤、型煤、水煤浆等；
(2)煤炭燃烧技术，即工业炉窑改造、流化床锅炉、先进粉煤燃烧器、燃煤联合循环发电等；
(3) 煤炭转化技术，即气化、液化、热解等；
(4) 污染控制技术，即烟气 净化、粉煤灰综合利用、矿区污染控制，包括煤矸石、洗煤泥、煤层气、矿井水及煤泥水的 开发与综合利用等。
2.4.2 发展洁净开采和洁净煤技术的主要措施
洁净开采和洁净煤技术是煤炭工业 发展中科技、经济、管理有机结合的体现，能最充分、最节约、最合理地开发利用煤炭资源，以实现最大的经济效果和社会效益。因此，必须立足长远，战略分析，积极采取措施。
(1) 制定强制性的洁净煤开采地方法规，保证洁净煤的生产。包括，禁止开采对大气环境带来高污染的劣质煤炭；提高市场准入壁垒，调整煤炭经济布局，发展规模经济；建立市场退出补偿机制，鼓励市场退出，减少投资风险，减轻竞争压力，优化资源配置 ；推行正规开采方法，合理配采，限制矿井年生产规模，取缔年产9万t以下的矿井（年产 低于9万t的矿井不可能组织起正规生产）。
(2)进行煤炭消费结构调整， 尽快从原煤消费 转入洗精煤消费和二次转化消费。目前，西北煤炭二次转化几近空白，而且十分落后，效率低下，环境污染严重。因此，国家必须从加强宏观调控入手，改变煤炭资源的消费方式，变消费原煤为消费洗精煤、坑口电厂、煤炭的深度加工转化等系列洁净技术，这不但可降低环境污染程度，提高煤炭转化效率，而且给矿区的发展延伸了产业链。
(3)大力推广烟煤 的无烟燃烧技术。烟煤的无烟燃烧主要包括工业炉窑的型煤燃烧和水煤浆，结合西北的生态建设和环境治理，应在省会城市和区内中心各功能城市工业集中区强制进行现有工业窑炉的技术改造，实施烟煤无烟燃烧工程。
(4) 在市政基础设施改造中大力推广洁净煤综合利用系统。西北各省大部分市政基础设施建设、城镇建设中，缺少集中供热、供暖等设施,多以小范围、独立、封闭的系统为主，这种系统不仅热转换效率低下，而且污染严重，环境治理成本高。为此，在市政改造中应大力推广洁净煤综合利用系统，将煤通过装置转换成中热值民用煤气、焦油、焦炭（半焦）和蒸汽、热水等二次能源，系统可大可小，以满足各大中小城市市政建设的需要。对转换的二次能源可按不同方式加以利用。如：蒸汽用于供暖、制冷、发电；煤渣做无熟料水泥，热水用于24h供热水、热水鱼池、虾池、养殖菌类、仿春 夏秋冬温室大棚，并可向温室供应二氧化碳气肥。
2.5 依法取缔非法和布局不合理小煤矿
2.5.1 矿区发展与区域经济发展的相互关系
由于资源赋存状况及历史原因，西北五省区大多数国有煤炭企业地处偏远，矿区远离城市，交通、信息等功能不全或发展缓慢， 但矿区大多具有独立的市政系统如后勤服务、供水、供电以及其它如学校、医院等齐全，一个矿区就是一个“小社会”。因此，矿区的发展离不开区域经济环境，区域经济的发展依赖于矿区的发展。由于体制的原因，过去西北五省区各矿区国有重点煤炭企业隶属原煤炭部管理，这在矿区的发展与区域经济的利益协调上存在一定的问题，加之由于非法小煤窑的存在，促使原本不太协调的经济关系变得更加不合谐。1998年西北国有重点煤炭企业均下放各省区地方政府管理。在西部大开发历史进程中，西北各省区在制定行业发展和制定区域发展政策上要兼顾行业与区域经济两个方面的利益形成相互协调、相互促进的良好发展势头。
2.5.2 对非法小煤窑进行有效的清理整顿要按照国家关井压产的具体安排，坚决调整煤炭布局结构，对区域内的各类经济成分的年产9万t以下的小煤窑必须坚决予以取缔、关闭，集中精力搞好现有矿区经济的快速、有序协调发展。从政府层讲，要加大清理整顿和经济结构调整力度，帮助区域内的企业解困，扶持发展，延伸产业链；从企业角度讲，应按照行业发展政策导向，调整产业产品结构，建立适应市场经济体制要求的现代企业制度，拓展市场空间，延伸本企业的产业链，为区域经济的发展做出应有的贡献。
2.5.3 新矿区开发必须在政府的统一组织下实施
以实现规模经济为目标，合理开发煤炭资源。对各种所有制的小煤矿需要政府正确的引导，在政府产业宏观政策的调控 下，充分运用市场机制，使资金、技术、人力等生产要素，找到合适的投向和流向，使资源向优势企业集中，发挥规模优势，避免无序低效开采带来的不利影响。
(1)由政府统一规划和设计矿井生产规模，小矿区以9～15万t为主，大矿区以百万吨为单位，抓大放小，重点是开发大 型矿区，如甘肃华亭、陕西的神府、彬长以及新疆境内的矿区。
(2)按照投资主体、渠道多元化，多渠道筹集资金，全民、集体、个人均可出资，合作、合资进行矿井建设及经营。
(3)由政府在矿区设立开发区管理委员会，统一管理开发，对基础设施如水、电、路等，统一建设，合理收费。
(4)由煤炭企业集团与管委会联合，总体负责煤炭的二次加工或营销。
